《从计划到行动：美国国家技术战略的实施》

-1-2021年11月1日第34期总第507期从计划到行动：美国国家技术战略的实施【译者按】为应对国际新形势变化，从今年1月份开始，新美国安全中心（CNAS）发布有关美国国家技术战略问题研究的系列报告。本期刊登的是该机构7月份发布的系列报告之三：《从计划到行动——实施美国国家技术战略》。报告分析了美国技术安全和竞争的四个关键前提，并为落实技术战略框架提出了四项具体行动建议，旨在为美国应对全球技术竞争制定全面的、可操作的技术战略实施路径，有效提升美国政府制定、执行和维持国家技术战略的能力。赛迪智库军民融合研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关机构提供参考。【关键词】技术战略实施建议 -2-今年以来，新美国安全中心（CNAS）发布了系列国家技术战略报告。第一份报告《掌舵——应对中国挑战的国家技术战略》，阐述了建立国家技术战略的理由和主要内容，认为美国正处于与中国长期、全面、以技术为核心的地缘战略竞争中。第二份报告《信任过程——国家技术战略制定、实施、监测和评估》，提出了美国政府执行国家技术战略的组织和管理体系，确定了战略制定、实施、监测和评估所需要的人才、资源、基础设施和程序。本报告是该系列的第三份报告，主要明确美国决策者应采取的具体行动措施，以确保成功执行国家技术战略所提出的愿景、框架和流程。一、美国技术安全和竞争的四个关键前提在国家技术战略总体框架下制定政策，首先需要深入理解当前所处的大背景。面对中国挑战，有四个基本假设对重塑美国技术政策至关重要。（一）产业政策可以恢复自由和公平竞争“产业政策”一词引起了决策者和行业领袖的一系列强烈反应。近年来，该词被负面化——批评者认为产业政策是错误的政府过度扩张，或是政府试图挑选赢家和输家的举措。负担沉重、 -3-效率低下或有可能破坏自由市场的大量产业政策，的确令人担忧。然而，当针对特定问题限定产业政策适用范围时，产业政策可以成为决策者的一个有效工具。纵观历史，美国领导人或多或少都采用了某种形式的产业政策。1791年，亚历山大•汉密尔顿（AlexanderHamilton）撰写了《关于制造业问题的报告》，呼吁国会使用关税和补贴来支持美国制造业。美国的产业政策在冷战期间，尤其是在与苏联太空竞赛中发挥了重要作用。20世纪80年代中期，美国决策者采用具有针对性的半导体产业政策，与不断崛起的日本展开市场竞争。如1987年，政府与半导体制造技术战略联盟（SEMATECH1）合作并提供资金支持。美国决策者出于多种原因再次呼吁制定产业政策。里根时代以来，美国对产业政策放任自流的做法已无法对抗中国的技术竞争。美国立法者和政府官员正精心构思新形式的产业政策。但是，必须谨慎平衡美国工业和贸易发展与维护全球公平竞争这两大事项。如果美国只依靠保护主义措施来捍卫市场，减轻国内供应链的脆弱性，那么关键部门就有可能陷入没有成本竞争力的技术市场中。美国可以采取更积极、统一的方法，确保获得可靠、具有成本效益的技术，并启动长期战略来资助新兴技术。1SEMATECH是一个由14家美国半导体公司组成的财团，曾于20世纪90年代中期为美国半导体行业复苏做出了贡献。 -4-（二）新时代的技术竞争需要重新定义“国家安全”美国不能再将经济安全和国家安全视为不相干的两个目标。随着技术发展，经济安全和国家安全越来越紧密且不可分割，美国政策已不适应这一变化。随着经济发展和军事优先事项交织在一起，美国政府需要制定新战略，将范围从单纯的国防扩展到国家需求。克里斯托弗•达比（ChristopherDarby）和莎拉•苏厄尔（SarahSewall）在《外交事务》中简明扼要地指出：“美国政府不仅需要支持那些具有明显军事用途的技术，如高超音速飞行、量子计算和人工智能，还需要支持那些传统意义上的民用技术，如微电子和生物技术。”经济安全和国家安全之间的相互联系对美国国家安全机构有利也有弊。由于美国联邦研发支出相对下降，美国军事和国防部门越来越依赖民用关键基础设施和技术创新。20世纪60年代，美国联邦政府资助了三分之二的研发，但如今这一比例已降至不到四分之一。虽然私营部门研发支出的增长填补了缺口，但对国防部来说，这既是挑战也是机遇。机遇在于，国防部可以免费获得其他国家的研发创新成果；挑战在于，国防部在推动技术创新方面受到限制。依赖私营部门关键基础设施和技术的安全可靠供应，可能使美国在战略上处于不利地位。人工智能、5G无线通信和量子科 -5-学等技术领域的进步，将对美国劳动力市场、经济繁荣和全球经济产生巨大影响。然而，除了经济安全之外，新兴技术以及围绕其使用的规范和标准将有助于塑造社会结构、公民自由，以及解决全球气候变化或大流行病等问题。美国必须继续在关键或新兴技术方面发挥实质性领导作用，否则其塑造国际标准、行为规范或自身长期安全环境的能力将从根本上受到限制。（三）信息差距对美国在技术竞争中取得成功构成风险美国政府对国家技术战略关键领域存在四大信息差距。包括：外国科技研究的范围和方向、基于净评估的前景预测和技术预测、各国军队技术研究开发和采购流程、其他国家的供应链安全和韧性。虽然美国政府设有专注于以上领域的部门和机构，但其并未得到充分利用和决策者重视，或者因为缺乏基础信息无法产生有思想、有预见的分析。四大趋势导致了信息差距的扩大。一是技术能力在全球普遍扩散。2021年的美国不再像20世纪50年代和60年代那样在全球科技领域占据压倒性优势，越来越多的重大技术突破发生在其他国家且详细信息难以获得。二是创新和技术发展从政府逐步转向私营企业。保护知识产权和专有技术不受竞争对手侵犯，为政府专家全面了解技术研究设置了障碍，同时也使供应链脆弱性等问题变得更难理解。三是信息和数据量不断增加。互联网背景下 -6-的信息数字化和快速传播，意味着信息量已超出人们的日常处理和理解范围。也意味着盟友和对手都可以轻松获得这些数据，知识方面的竞争优势越来越少。四是除了核技术和国防现代化等特定领域外，美国决策者通常并不认为科技情报是特别重要的优先事项，在了解外国武器研究、开发和获取流程，以及减轻“技术突袭”风险等方面的能力已经萎缩。科技情报成为应对上述趋势的一个重要而紧迫的问题。（四）技术和供应链扩散意味着美国无法“单打独斗”美国技术领先的时代已经过去。目前不存在单一的全球市场，供应链越来越分散，且美国并未在经济和军事竞争所需的技术上占据垄断地位。随着其他国家努力缩小与美国的创新差距，美国政府支配全球竞争条件的能力已经减弱。许多美国决策界人士已经承认这一新现实，即接受美国不再享有对国际贸易、供应链和标准制定的不受约束的单边影响。半导体供应链是全球化市场的新象征。半导体——高级计算机芯片——是几乎所有现代技术设备的重要组成部分。没有一个国家拥有整个半导体供应链本土化所需的资源和人才。正如赛义夫•汗（SaifKhan）所言，“美国及其盟友——首先是日本、荷兰、韩国、英国和德国——几乎在这些芯片供应链的所有环节都享有竞争优势。”美国政府意识到，在半导体市场和其他无数领域独 -7-自行动是不可能的。新的国际环境下美国及其盟友开始探索一些不同的长期多边合作计划。今年年初，日本、印度、澳大利亚和美国在四方安全对话期间，成立了一个新的关键和新兴技术工作组，旨在就国际标准制定、电信基础设施和保障关键供应链安全等问题进行合作。参议员马克•华纳（MarkWarner）还呼吁成立一个新的国务院办公室，协调其他理念相同的国家共同实施美国技术战略。2020年CNAS报告进一步建议，为多边技术政策建立新的协调机制。无论具体安排如何，美国及其盟友都必须努力建立可持续和有效的合作渠道，以确保关键供应链的安全和全球市场的健康。二、建议1：加强商务部能力建设与财政部类似，商务部既负责经济安全又负责国家安全，是美国政府规划、实施、监测和评估国家技术战略的最重要实体之一。当前，有关情报、供应链和技术安全方面的责任分别由商务部各个局负责，职能相对分散，不具有持续性。为成功实施美国国家技术战略、提升国际竞争力，需要根据商务部日益增长的作用和重要性加强其能力建设。（一）扩大工业与安全局（BIS）的职责为有效发挥商务部作用，工业与安全局应按照财政部恐怖主 -8-义和金融情报办公室（TFI）的模式进行重组，以承担起监管和保护美国技术供应链的责任。重组将集中整合商务部下属的与出口管制和技术供应链安全有关的情报、政策、监管和执法部门。具体包括：设立负责供应链和技术安全的助理部长：该职位将整合部门政策和监管计划，以确保美国信息和通信技术及服务供应链的可用性和完整性。助理部长将监督13873号行政命令（或随后的立法）下的项目审查、部分美国外国投资委员会（CFIUS）的审查、《国防生产法》（DPA）项目以及BIS行业调查的规划和管理。设立负责情报的助理部长：该职位将整合商务部现有的负责情报职能的各部门，包括隶属于商务部的战略情报司和隶属于部长办公室的情报与安全办公室。该职位将负责为部门领导和国家安全相关项目提供情报支持，与情报界联络，并将部门信息与机密信息相融合，以产生新的分析、制作和宣传意见。设立负责执法和合规的助理秘书：应将目前BIS负责出口管制的助理秘书，更名为负责执法和合规的助理秘书，负责为BIS所有监管项目的需求提供支持。（二）指定商务部为美国情报界成员 -9-当前，商务部情报支持工作仍比较分散，与其不断增长的需求不相称。指定商务部为情报界成员并不能立即解决其利用情报预算或行政方面的限制，但会促使行政职能发生关键转变。这些转变包括：建立新的职责范围：商务部情报部门应重点建设一支分析员队伍，能够就外国供应链对关键技术的依赖、出口管制规避、反倾销/反补贴、武器销售、出口管制物项贸易，以及其他与国家安全有关的贸易和经济等领域，提供情报和分析。对外贸、供应链和工业实力的优势和脆弱性进行长期评估。由美国情报预算提供资金：该措施将为商务部提供部分情报预算资金来建立一项国家情报计划，用于资助相关研究、项目和基础设施建设，并适当保护商务部的机密信息。颁布必要的行政改革：商务部将进行重要行政改革，从而提升其获取和保护机密信息的能力。此外，商务部将负责裁定某些许可级别，降低因依赖其他机构而产生的潜在风险。为某些商业活动建立防火墙：应以立法或其他形式明确商务部情报活动独立于其他具有国际职权或处理美国有关公民数据的活动，以维护国际工作信任，避免外界认为这 -10-些活动受情报界指示行事。（三）建立信息融合中心，总部设在国际贸易管理局的工业与分析办公室新信息融合中心将帮助商务部集合大量的公开来源信息和专有信息，更好地了解国内外工业和技术趋势，确保美国经济和国家安全政策在大国竞争中占据信息优势。该中心应关注两个重点领域：整合部门统计数据、公开资料和专有信息：中心应着力建立一套机制，将商务部的统计数据和非公开信息纳入分析范围，这对丰富公开信息及专有信息具有重大意义。邀请学术界及各领域专家参与：中心应寻求与工业界及学术界各领域专家合作，填补美国和外国在特定技术领域能力等方面的知识空白，帮助美国政府更好地了解技术政策分析和决策所需信息。（四）扩大现有工业调查权限的使用商务部在要求私营部门提供经济和工业信息方面具有强大权力。定期对特定行业进行调查，为决策者提供研发趋势、制造能力和供应链风险等方面更实用的新信息。具体包括：要求例行使用《国防生产法》进行行业调查：国会应修改《国防生产法》，要求BIS在规定时间内进行与基础和新 -11-兴技术或商业管制清单上其他技术项目有关的例行调查。通过这些调查的标准化使用，BIS可以为美国政府和私营企业提供最新精确数据，确定关键行业、材料和技术的研发进展、能力和潜在供应链风险。修订《国际投资和服务贸易调查法》，允许信息共享：国会应修改《国际投资和服务贸易调查法》，允许收集的信息以匿名和最小化的形式与商务部其他部门、政府其他部门和机构共享，确保所收集的外国投资信息被充分用于经济和工业分析，同时保护有关人员的商业权益。增加拨款并建立“工业调查基金”：在扩大工业调查权限使用的同时，还应相应增加拨款。此外，国