公共财政管理的再思考（英）

重新思考公共财务管理 关于 ACCAACCA（特许公认会计师公会）是全球专业会计师的专业团体。我们是一个蓬勃发展的全球社区233,000 会员和536,000 未来的成员基于178 国家和地区，他们在广泛的部门和行业中工作。我们坚持最高的专业和道德价值观。我们为世界各地的每个人提供在会计、金融和管理方面体验丰厚职业的机会。我们的资格和学习机会培养战略性商业领袖、具有金融、商业和数字专业知识的前瞻性专业人士，这些专业知识对于创建可持续组织和繁荣社会至关重要。自 1904 年以来，作为一种公共利益的力量已经植根于我们的目的. 2020 年 12 月，我们承诺联合国可持续发展目标我们正在衡量并将在我们的年度综合报告中进行报告。我们相信会计是社会的基石职业，对于帮助经济体、组织和个人成长和繁荣至关重要。它通过创建可靠的财务和业务管理、打击腐败、确保组织以合乎道德的方式进行管理、推动可持续发展以及提供有益的职业机会来实现这一目标。通过我们的前沿研究，我们通过回答当今的问题和为未来做准备来引领行业发展。我们是一个非营利组织。了解更多信息accaglobal.com© 2021 英国特许公认会计师公会 2021 年 12 月 作者加里班迪PFM 专家亚历克斯·梅特卡夫ACCA公共部门全球负责人重新思考公共财务管理Covid-19 大流行表明了良好的公共财务管理的重要性。现在是学习这一经验并思考公共财政管理安排需要如何发展以便政府能够在未来快速、有效和透明地应对危机的时候了。 4前言曼努埃尔·夏帕·彼得拉总裁兼首席执行官 FreeBalance Inc.这份及时的报告正值公共财政专业人士的一个重要转折点。在 COVID-19 大流行期间，遗留政府系统和流程的风险带来了不幸的后果。大流行是否暴露了经济增长和公民福祉的对立政府政策力量？根据媒体报道，似乎是这样。大流行真正表明的是经济、健康、包容性和环境结果之间的政策联系。我们不再需要将福祉视为“成本中心”，而是将其视为积累长期繁荣的“利润中心”。在有效的公共财政管理系统的支持下，财政部是有效决策和支出分配的支柱。计划和绩效管理提供了优化公共投资的基础工具。这包括“社会公共投资”。财政部如何有效衡量政策成果？福利、性别和可持续性预算的最新趋势表明，公民价值观如何影响对政府绩效的看法。例如，《2021 年世界幸福报告》提倡使用 WELLBY（幸福年）公式来评估社会政策变化。政府绩效不仅仅是经济增长。现代财政部通过分析复杂的财政和绩效数据来推动良好的政策决策。这些财政部从公共财政改革中受益，这些改革具有多年的视角、与政策战略相关的绩效指标，以及拥有工具和技能的公务员。向权责发生制会计的迁移增强了财政部评估政策和预算提案的能力。参与式预算改善了公民价值观和支出之间的联系。当与财政透明度和政府问责制相结合时，民间社会的参与会增强信任。信任是本报告的一个重要主题。随着信用和风险评级的提高，信托鼓励投资和增长。信任减少了向更发达经济体的“人才流失”迁移。大流行重新设置了许多国家的治理改革：公共财政现代化领域的优先事项和实施速度。国家背景情况变得内在。与公民背景相关的改革顺序提供了弹性。抵御经济冲击。抵御健康冲击。在制定预算时，在情景规划中对冲击对经济、健康和政府财政的影响进行建模。从与产出和成果相关的综合财政数据中改进对冲击的反应。在大流行期间，改善服务交付的势头，特别是通过使用数字技术，加速了。服务提供的有效性和优先顺序依赖于通过资源分配的公共财政骨干。政府正是通过与绩效衡量指标相关的财政数据来了解每个产出和结果的成本。这提供了跨部门、计划和区域的可比性，以帮助进行循证决策以改善服务成果。正是通过与公民价值观相结合的有效资源配置，才能提供实现包容性和可持续增长所需的医疗保健和教育服务。家庭兴旺，社区兴旺。 5内容执行摘要 71.各国政府对大流行的反应 14总结 212.通过 Covid-19 进行 PFM 改革 23更好地确定资源分配的优先级 26气候变化 31实施权责发生制会计和预算 34总结 373.总结 424.结论 43 重新思考公共财务管理|执行摘要现有和未来的 PFM 系统仅与操作和管理它们的人员一样好。6 |重新思考公共财政管理执行摘要7管理人员概括在锡耶纳的 Palazzo Pubblico，有一系列由 Ambrogio Lorenzetti 在 14 世纪绘制的壁画，被称为“好政府与坏政府的寓言”。他们描绘了好政府导致和平、财富和丰收，而坏政府导致战争和饥荒。 Covid-19 大流行表明，近 700 年后，政府的质量仍然对公民产生深远的影响。正如 Micklethwait 和 Wooldridge (2020) 所写：您所在的国家/地区是否拥有良好的卫生服务、称职的官僚机构和健全的财政状况非常重要。善政是生死之别。而在现代，政府做任何事情的能力都取决于其公共财务管理 (PFM) 系统。这就是它编制预算、获得融资、花钱和记账的方式。可持续发展目标 (SDG) 的实现将取决于政府的有效性，这反过来又取决于他们在 PFM 中的有效性。Covid-19 大流行要求以经济封锁和增进健康的形式做出非常迅速的反应地区不太积极。鉴于一些国家比其他国家更富有，而一些国家在大流行之前拥有更强大的 PFM 系统，因此一些国家的反应比其他国家更有效这一事实并不令人意外。即便如此，鉴于政府必须弯曲或违反规则才能做需要的事情，很明显他们都可以改进他们的 PFM 系统。正如 Hedger 等人(2020) 写：护理支出。需要快速响应造成 政府弯曲和伸展他们的 PFM 系统。一些立法机关必须批准多项补充预算，而另一些立法机关则授予行政部门非凡的支出权力。高管暂停了正常的采购规则和问责制，以便“公共财务管理几乎已经成为一门固定的科学——在其自身的隔间中被围起来，其方法不变，并且似乎不受 21 世纪治理和政策目标的破坏性风潮的影响”。响应更快紧急情况。 该报告确定了政府和金融专业人士可以从 Covid-19 经验中吸取的教训。它使用了 1,500 多名 ACCA 会员和附属机构提供的调查数据和深入讨论反思政府如何应对 Covid-19 大流行以及 PFM 现在必须如何发展以应对未来的危机。就答复的有效性而言，调查结果描述了喜忧参半的情况。在北美、中东和西欧三个地区，对政府 PFM 系统的有效性以及相关的问责制和透明度的总体反应是积极的，而其他Covid-19 危机促使各国政府立即做出改变，以便为下一次做好准备危机——因为未来肯定会出现需要政府应对的危机。受访者被问及政府应如何发展其 PFM 系统以更好地应对未来危机，他们确定了三个主要发展领域： 提高政府支出的透明度和问责制 更好地确定资源分配的优先级，以及 强化风险管理。 |重新思考公共财政管理执行摘要8正如 ACCA 在整个 Covid-19 危机期间的其他报告（2021a、2021b）中所指出的那样，还有其他关键的发展领域。这些是： 改进 PFM 系统的重点，以确保服务交付实现物有所值 采用权责发生制会计和预算编制，以便部长和政策制定者做出的决定基于政府财政的全貌 采用电子采购流程并使用开放式合同数据标准 (OCDS)。现有和未来的 PFM 系统的好坏取决于操作和管理它们的人员。如果政府没有合适数量和质量的公共财政专业人员，它就会对政府的成功构成重大风险。为了从其改进的 PFM 系统中受益，政府可能需要对公共财政专业人员进行大量和持续的投资。满足专业政府财政职能的需要有供求两方面。在需求方面，政府必须认识到在决策中使用财务信息的必要性，然后创造有吸引力的工作和职业道路来帮助他们招聘和留住财务专业人士。在供给方面，专业会计组织和培训提供者需要创造一批金融专业人士，这些专业人士属于良好政府所需的称职官僚。这重点推荐本报告的重点是，政府现在必须投资于他们的 PFM 系统，以便它们具有足够的灵活性和弹性来应对未来的危机。这项投资应包括改进 PFM 系统，同时确保他们拥有足够、称职的公共财政专业人员，他们将为未来的决策提供建议。本报告的主要建议是政府现在必须投资他们的 PFM 系统，以便他们灵活和有弹性，足以应对未来的危机。建议摘要报告中包含以下建议，并在此处突出显示以便于访问。关于 PFM 系统和流程的建议1.在 Covid-19 期间，政府改变了其系统的预算批准和执行阶段快速完成任务。在未来的危机中，此类变化应伴随着预算监督流程的变化，以确保问责制和透明度不会被削弱并且各国政府对其应对危机的行动完全负责。2.立法机关应为其最高审计机构 (SAI) 提供所需的独立性和资源，以充分有效地确保政府实现物有所值、透明和负责。3.最高审计机关应有权要求政府对最高审计机关审计报告中的所有调查结果和建议作出公开回应。最高审计机关，或其他独立机构，应有权跟进政府对审计建议的实施。4.政府和其他公共部门组织应使用基于结果的预算或绩效预算，在资源分配与公共服务和计划的有效提供之间建立更明确的联系。5.在评估物有所值时，政府和其他公共部门组织应将这一概念扩展到包括公平和道德以及经济、效率和效力。对物有所值的更广泛解释将有所帮助促进有助于实现联合国可持续发展目标 10“包容性”和 16“公正、和平和包容性社会”的政策和计划。6.作为 PFM 系统一部分的所有机构都应确保将风险管理作为各级治理和领导的重要组成部分。这应该包括：•将风险管理影响作为向计划和投资项目分配资源时考虑的因素之一•将气候变化纳入金融风险管理框架。 |重新思考公共财政管理执行摘要97.公共部门组织应实施权责发生制会计和预算编制（财务报告和预算必须在同一基础上），将财务职能置于政府决策的核心位置，并确保决策考虑到每个选项的全部财务影响。8.仍在完成权责发生制会计之旅的司法管辖区在做出财政政策决策时应考虑对公共部门资产负债表的影响。9.政府应使用电子采购系统来有效管理采购流程，并使用 OCDS 发布系统中可重复使用的数据以进行监测和监督。10.主要公共机构应通过增加公民对公共财政管理的参与来建立信任，例如通过实施参与式预算或创建公民可以参与问责过程的论坛。关于公共财政专业人才和能力的建议1.政府应致力于金融职能的专业化，包括承认金融专业人士在改善 PFM 系统和成果方面可以发挥的广泛而深入的作用对于公民。2.公共财政专业人员应通过开发将资源分配与组织的政策优先事项和绩效管理系统联系起来的系统和流程来支持基于结果或基于绩效的预算编制的实施。3.公共财政专业人士应尽可能提倡包容性、多样性和社会流动性，以提高绩效并朝着实现可持续发展目标 10（减少不平等）迈进。4.公共财政专业人员应评估在 Covid-19 响应期间放松的每项控制措施的成本和有效性，然后再决定是否恢复、修改或废除它。5.公共财政专业人员应为加强其组织的风险管理流程做出贡献。例如，他们可以通过以下方式做到这一点：•识别和报告官方系统中的风险•通过评估与每个决策相关的风险的财务方面来帮助决策者•开发替代可能情景的现实财务模型。6.未按权责发生制管理财务的国家的公共财政专业人士应采用资产负债表方法来处理他们的报告和建议，以便决策者能够获得有关其决策影响的最佳信息。7.公共财政专业人士应该掌握采购和合同管理技能，并从商业角度思考，以便他们能够支持管理者从供应商那里获得更好的价值。8.公共部门组织和金融专业人士应优先发展数字化和技术技能。9.政府应根据反映其财务复杂性的可靠财务信息做出决策，并应聘用足够称职的财务专业人员来确保这一点。10.专业会计组织应通过培养一批合格的会计师和开发其他支持政府 PFM 系统和流程的教育计划来帮助政府。11.公共财政专业人士应该为自己的个人发展负责，找出自己的技能差距并寻找机会弥补这些差距。在特别是，他们应该利用机会发展成为可持续的商业和金融专业人士，能够为他们的组织创造、保护和报告价值。 重新思考公共财务管理|执行摘要投资应包括对 PFM 系统的改进，同时确保它们具有充足、称职的公共财政专业人员，他们将为未来的决策提