联合国开发计划署碳定价和化石燃料补贴改革指南A S U M M A RY F OR P O LICYM AK E R S 碳定价和化石燃料补贴改革指南：给政策制定者的总结版权所有 ©UNDP 2021。保留所有权利。联合国广场一号，纽约，NY10017，美国本出版物中表达的观点是作者的观点，不一定代表联合国（包括联合国开发计划署）或联合国成员国的观点。第2页 目录碳定价的关键作用 12近期能源定价改革概览 14选择碳定价工具 16碳定价设计与实施 23碳定价改革重点 28加强国际政策协调 41国际组织的作用 46数据图1。通过政策工具缓解电力部门的成本12图 2。2018 年能源补贴改革的财政收入（百万美元和 GDP 百分比），选定国家13图 3。国家排放定价（2019 年）和能源补贴改革概览，2015-2017 年14图 4。2018 年中国各省 ETS 的碳价格和温室气体覆盖率20图 5。碳定价政策差距和改革步骤总结28图 6。2018 年碳价格，部分国家29图 7。2018 年碳定价计划的范围，选定国家30图 8。€30tCO 的有效碳定价差距22015 年，选定的发展中国家30图 9。按支出类别分配来自碳税和 ETS 的全球收入31图 10。€50 tCO 的影响22030年欧盟钢铁生产成本分布的ETS价格32图 11。2015 年煤炭和汽油的最优税率，选定的新兴经济体32图 12。特定拉丁美洲和加勒比国家的 0.25 美元/升汽油税造成的福利损失35图 13。关键政策步骤和决策因素38图 14。2030 年的有效碳价格，选定国家41图 15。推动国际碳融资流动的选择42图 16。CDM 信贷供应和价格，2005-2019 年。43图 17。影响发展中国家碳定价的主要能力差距44第 3 页 表表格1。不同缓解政策工具的总结特征16表 2。按选定标准评估明确的碳定价政策18表3。影响碳定价选择的国家特定特征22表 4。补偿选项的概要特征36盒子框 1。定义能源补贴13框 2。什么是 ETS？17框 3。碳定价政策选择和实施的“更快”原则18方框 4。中国 ETS 试点的经验教训20框 5。试行 ETS：关键政策步骤和决策因素23方框 6。实施碳税：关键的政策设计考虑25方框 7。政策建议概要 I26方框 8。政策建议摘要二33方框 9。使用家庭支出数据分析能源定价改革的分配影响35框 10。摩洛哥 Tayssir 有条件现金转移计划概述36框 11。约旦能源补贴改革：分阶段实施37方框 12。印度液化石油气补贴改革37框 13。新西兰排放交易工作组39方框 14。政策建议摘要三39框 15。衡量和比较有效排放价格42方框 16。第 6 条，国际化碳市场和清洁发展机制的经验教训43方框 17。PMR 概述44方框 18。政策建议摘要四45致谢本报告由 UNDP 能源主管 Marcel Alers 和伦敦大学学院巴特利特学院副教授（名誉）Ben-jamin Jones 博士于 2020 年在 UNDP 能源团队的支持下共同撰写。我们要感谢以下人员对同行评审过程的贡献：Kehan He（伦敦大学学院）、Philip Gass（IISD）、Cameron Hepburn（牛津大学）、Thomas Kansy（Vivideconomics）、Linus Mattauch （牛津大学）、Ian Parry（国际货币基金组织 - IMF）、Pascal Saint-Amans（经合组织）、上保平（IMF）、Kurt Vandenberg（经合组织）、Venkata Ramana Putti（世界银行）等。本报告是联合国开发计划署的一部分不要选择灭绝活动。了解更多信息：DontChooseExtinction.com感谢我们的核心合作伙伴：德国、美国、日本、英国、瑞典、挪威、瑞士、加拿大、丹麦、荷兰、比利时、法国、澳大利亚、爱尔兰、卡塔尔、韩国、意大利、新西兰、印度、中国、卢森堡、芬兰、沙特阿拉伯、土耳其、奥地利、俄罗斯联邦、泰国、孟加拉国、阿拉伯联合酋长国、科威特、新加坡、爱沙尼亚、捷克共和国、以色列、冰岛、印度尼西亚、葡萄牙、列支敦士登、蒙古、拉脱维亚、安道尔、柬埔寨、伊朗、巴基斯坦、古巴、安提瓜和巴布达、菲律宾、缅甸、阿尔巴尼亚。Leah Brumer 的文案编辑和 Peter Ørntoft 的 Victoria Patience Design第 4 页 太阳能的价格在过去十年中急剧下降，现在正成为化石燃料（尤其是煤炭）的一种有竞争力的替代品。第 5 页 前言科学很清楚：气候变化已经到来。它发生在地球的每一个角落。它比以往任何时候都发生得更快，而且现在还在加剧。我们不断变化的气候对生存构成威胁，主要是由于我们继续使用化石燃料。然而，化石燃料行业受益于补贴每分钟 1100 万美元，这加剧了我们的气候危机。事实上，据估计，暴露于空气污染每年会导致 700 万人过早死亡。与此同时，我们走出这场危机的道路同样清晰。为了将全球气温上升限制在 1.5 摄氏度，从现在到 2030 年，排放量需要每年下降 7.6%。这意味着化石燃料的能源产量每年减少 6%。这个过程的一个内在部分是让政府直接解决当前整个经济赖以建立的化石燃料能源的定价错误。首先是逐步取消化石燃料补贴并为碳定价。碳定价和化石燃料补贴改革的全球变化正在加快步伐。包括摩洛哥和印度在内的国家已采取措施改革这些补贴，而 G7 和 G20 的主要排放国已承诺逐步取消化石燃料补贴。全球已经实施了 60 多项碳定价举措。事实上，146 项国家自主贡献中有 96 项将碳定价称为“政策选择”。然而，这就是我们气候危机的严重程度，各国政府需要迅速加速脱碳并推动清洁能源转型。借鉴现有文献和案例研究，《碳定价和化石燃料补贴改革指南：决策者摘要》旨在为决策者提供有关如何通过三个步骤成功实施能源定价改革的新见解和指导：1) 逐步淘汰化石燃料补贴； 2) 对碳定价； 3) 重新分配这些资源以实现可持续发展目标 (SDG)。报告强调了现有工具在特定经济和社会背景下的利弊—例如，从中国的排放交易试点计划中吸取教训。该报告还从宏观经济的角度展示了多边主义将如何成为推动全球集体行动以实现公平有效的碳定价机制的关键。事实上，该报告补充了源自 2021 年能源问题高级别对话的新的清洁能源全球路线图中设定的雄心勃勃的目标。例如，它呼吁将化石燃料补贴转向可再生能源投资，同时创造新的绿色、体面和健康的工作岗位，以确保公正和包容的转型。随着一些国家开始从 COVID-19 大流行中更好地向前发展，我们无法回到一切照旧，因为我们对化石燃料的持续依赖正在加速人类和地球的衰落。第 6 页 联合国开发计划署 (UNDP) 将继续支持各国和政策制定者设计和实施能源定价改革，为未来的绿色经济奠定基础。作为这些努力的补充，联合国开发计划署做出了雄心勃勃的承诺，与我们的合作伙伴合作，到 2025 年再为 5 亿人提供清洁和负担得起的能源。随着可持续发展目标成为我们集体的北极星，整个联合国大家庭和我们的合作伙伴将随时帮助各国和社区规划走出这场危机的道路——迈向更绿色、更包容和更可持续的未来。阿希姆·施泰纳联合国开发计划署署长 (UNDP) 联合国能源机制联合主席参考资料 国际货币基金组织，2021世界卫生组织，2018联合国秘书长声明，终止化石燃料补贴，加强对可再生能源的资助，特别是在非洲，秘书长在 2021 年清洁能源转型圆桌会议上发言经合组织、国际能源署，2021第 7 页 关键信息•碳定价是减少排放和以具有成本效益的方式交付国家自主贡献 (NDC) 的关键，每年可以调动数千亿甚至数万亿美元的额外收入。本报告对现有碳定价工具进行了全面分析，旨在帮助决策者决定哪些碳定价政策最适合其国情。结果表明，与化石燃料补贴改革相结合，碳定价机制的有效性是最优的。•征收明确碳价的政策选择包括税收、排放交易系统 (ETS) 或结合两者特征的措施。例如，可以对能源生产、消费或贸易征税。或者，政策制定者可以控制 ETS 下的排放量。最后，所谓的“混合”措施通过设定排放上限将这两种政策的各个方面结合起来，但例如，限制价格波动的范围。•碳定价措施旨在增加污染燃料和技术的成本。但如果计划错误或设计错误，碳税可能会导致内乱。法国就是这种情况，2014 年在燃油税中引入碳成分导致 2018 年价格上涨，引发了 Gilets Jaunes（黄色背心）的大规模抗议运动，部分原因是税收将不成比例地影响严重依赖汽车的中下阶层和工人阶级家庭。•碳定价措施不仅在温室气体减排方面有效。它们还提供了独特的创收机会。与其他减少温室气体排放的政策工具（如能源效率法规或对低碳技术的补贴）不同，碳定价有可能每年调动数千亿甚至数万亿美元的额外财政收入，这有助于支持可持续发展目标 (SDG)。正碳定价也提供了大量的收入机会。总的来说，这些可以解决许多发展中国家政府经常面临的长期资金问题。•碳定价的国际势头正在加速。在全球范围内，已经实施了 60 多项碳定价举措。 146 项国家自主贡献 (NDC) 中的 96 项目前将碳定价作为一种政策选择。然而，当前的政策需要扩大、加强和协调以实现当前和未来的减排目标。第 8 页 介绍碳定价举措正在区域、国家和次国家层面以前所未有的速度出现，但其规模和雄心需要大幅增加才能实现世界气候目标。在全球范围内，已经实施了 60 多项碳定价举措（WBG，2021）。从广义上讲，这些在碳税和限额与交易系统之间平均分配。企业和投资者的支持也在增加，到 2022 年有 2,000 多家公司已经定价或计划为碳定价。 虽然碳定价机制的使用正在增加，但仍然远远不够，价格水平普遍较低，尽管近期主要市场的上升趋势以及有限的地域和部门覆盖面。事实上，目前基于现有机制的覆盖范围仅占全球温室气体 (GHG) 排放量的 20%，而大部分排放量 (85%) 的定价低于每吨二氧化碳 10 美元2，远低于经济模型建议的价格，以实现科学家建议的气候稳定目标。尼克·斯特恩 (Nick Stern) 和约瑟夫·斯蒂格利茨 (Joseph Stiglitz) 等经济学家的估计表明，必须更广泛地应用价格并将价格提高到每公吨二氧化碳 50 至 100 美元之间2eq 到 2030 年实现《巴黎协定》的目标。此外，当这些机制与化石燃料补贴改革相结合时，碳定价机制的有效性将变得最佳。虽然碳定价有助于向低碳经济转型，但化石燃料补贴可以抵消甚至逆转碳定价的影响。根据国际货币基金组织的最新数据，2015 年化石燃料补贴估计为 4.7 万亿美元（占世界 GDP 的 6.3%），2017 年为 5.2 万亿美元（占 GDP 的 6.5%）（IMF，2019；Coady 等，2019）。亚洲新兴/发展中国家占全球能源补贴的近 40%，其次是发达经济体 (27%)；独立国家联合体（15%）；中东、北非、阿富汗和巴基斯坦（9%）；拉丁美洲/加勒比（5%）；新兴/发展中欧洲（3%）；和撒哈拉以南非洲（2%）。国际货币基金组织定义的化石燃料补贴包括对化石燃料的供应成本定价过低，以及对全球变暖、空气污染、交通拥堵和事故等环境外部因素收费过低。因此，碳定价是有效的化石燃料补贴改革的一个组成部分，政策制定者采取综合方法实现温室气体净减排至关重要。报告范围越来越多的文献比较了碳定价的各种选择（税收与限额与交易），并讨论了此类机制的详细设计、有效性和效率、所需的定价水平、分配影响和政治可接受性.然而，可用的文献是零散的，而且通常非常学术。大多数这些研究侧重于特定国家或上述子主题之一，并没有提供可能的政策框架或净积极影响的量化和定价的整体观点。尽管对化石燃料补贴和改革需求进行了广泛的研究，但对碳定价和化石燃料补贴采取一致方法的资源是有限的，如果不是不存在的话。需要同时评估这两种政策含义，以避免政策不连贯和矛盾。此外，大部分经验来自发达经济体，这意味着发展中国家尚未设计有效的碳定价和化石燃料补贴改革方案。第 9 页 2在此背景下，本报告