太平洋技能签证：改善整个太平洋地区技术移民的机会萨蒂什·钱德、迈克尔·A·克莱门斯和海伦·登普斯特全球发展中心 2055 L Street NW 五楼华盛顿特区 20036202-416-4000本作品根据知识共享署名-非商业性 4.0 许可条款提供。抽象的太平洋岛屿和环太平洋地区的高收入国家对技能的需求超过了供应。因此，加强技术移民有可能产生巨大的经济收益。全球技能伙伴关系是一种移民模式，可以通过将培训转移到原籍国来支持这种互利的流动。在本文中，我们概述了其在太平洋地区的区域应用。为了评估这种太平洋技能合作伙伴关系的潜在经济收益，我们提供了有关收益和成本的新数据在太平洋岛屿为三种资格（会计师、计算机科学毕业生和厨师）提供培训，并探索如何通过贷款计划为此类培训提供资金。毕业生可以获得国际认可的资格和新的太平洋技能签证，促进他们获得国外工作机会，特别是在该地区的高收入国家。这种太平洋技能伙伴关系可以为原籍国、目的地国和移民本身带来巨大的经济利益。CGD 政策文件 231 2021 年 10 月 太平洋技能签证：改善整个太平洋地区技术移民的机会萨蒂什·钱德新南威尔士大学和全球发展中心迈克尔·A·克莱门斯全球发展中心、IZA 和 CReAM海伦·登普斯特全球发展中心我们感谢 Chakriya Bowman 的支持和启发，感谢 Glenn Finau、Simon Foo、Luke Forau、Shanti Goundar、Anare Manulevu、Mukesh Kumar 和 Martha Waim 在本论文的数据收集。我们收到了 Andie Fong Toy、Stephen Howes、Ryan Edwards、Richard Curtain、澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院研讨会参与者的许多有益评论，以及三位匿名审稿人的广泛协助，但作者对任何缺点。本文中的调查证据是根据 UNSW Human Ethics RECS 批准的协议收集的，案例 HC190891。我们非常感谢澳大利亚外交和贸易部 (DFAT) 和开放慈善事业的支持。本文中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定代表任何机构、其董事会或资助者的观点。全球发展中心2055 L 街西北华盛顿特区 20036202.416.4000(f) 202.416.4050Satish Chand、Michael A. Clemens 和 Helen Dempster。 2021 年。“太平洋技能签证：改善整个太平洋地区技术移民的机会。”CGD 政策文件 231.华盛顿特区：全球发展中心。 https://www. cgdev.org/publication/pacific-skills-visa-improving-opportunities-skilled-migration-throughout-pacific-region全球发展中心致力于通过创新的经济研究来减少全球贫困和改善生活，这些研究推动世界顶级决策者制定更好的政策和实践。鼓励使用和传播本政策文件；但是，复制的副本不得用于商业目的。根据知识共享许可的条款允许进一步使用。CGD 政策文件中表达的观点是作者的观点，不应归因于董事会、全球发展中心的资助者或作者各自的组织。 内容1.2.3.4.5.6.7.8.9.附件 1. 国家和地区的人口和经济数据在环太平洋地区，2017 年 28 11.为什么太平洋国家应该培养区域移民技能太平洋岛国的低收入国家长期以来一直为环太平洋地区的高收入国家提供劳务。1签订第一份备案工作合同在 1840 年代后期，基里巴斯的工人被招募到澳大利亚新南威尔士州的羊场和牛场工作（贝德福德、伯森和贝德福德，2014 年：第 9 页）。许多这些安排都未能充分发挥其互惠互利的潜力。太平洋岛屿工人通过欺骗和绑架（“黑鸟”）到澳大利亚的胁迫发生在整个 19 年期间。日和 20 年初日几个世纪以来，直到澳大利亚联邦的形成才停止（Mortensen，2000）。近几十年来，对具有特定技能的移民的需求有所增加（Brown 和 Connell，2004 年；Lee，2009 年）。新西兰于 2007 年和澳大利亚分别于 2012 年和 2012 年制定了酒店业和农业就业的季节性劳工移民计划（Gibson 和 McKenzie，2014 年；澳大利亚政府，2017b；McKenzie、Garcia Martinez 和 Winters，2008 年）。还制定了为外国就业培训潜在移民的计划；例如，由澳大利亚海外发展援助资助的基里巴斯 - 澳大利亚护理计划（KANI）从 2004 年持续到 2014 年（O'Brien，2013 年）。澳大利亚、新西兰和美利坚合众国 (USA) 等太平洋移民目的地国家都面临人口老龄化和技术工人短缺的问题（Lutz、Sanderson 和 Scherbov，2008 年）。其中许多短缺发生在“中等”技能行业，例如护理、酒店、建筑、工程、会计以及信息和通信技术 (ICT)。例如，澳大利亚预计到 2030 年将需要额外的 123,000 名注册护士（澳大利亚政府，2014 年）。目前，这种“中等”技能移民的机会仍然很小，尽管这种情况可能正在改变。例如，澳大利亚政府的2017年外交政策白皮书宣布通过加强经济增长、安全和民间联系的伙伴关系“加强”与太平洋岛屿的接触（澳大利亚政府，2017a）。 2018 年，宣布了一项新的太平洋劳工计划，现在允许来自太平洋岛屿的工人在澳大利亚农村和偏远地区从事“低”和“中”技能工作。21 在本文中，我们主要使用“环太平洋”一词来指代以下国家：高收入国家（澳大利亚、加拿大、中国、法国、日本、新西兰、韩国和美利坚合众国（USA））和低收入（密克罗尼西亚联邦、斐济、法属波利尼西亚、基里巴斯、马绍尔群岛、密克罗尼西亚、瑙鲁、新喀里多尼亚、帕劳、巴布亚新几内亚 (PNG)、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢和瓦努阿图） .我们将主要解决澳大利亚和新西兰作为太平洋移民主要目的地国的技术移民问题。2 请参阅 https://dfat.gov.au/geo/pacific/engagement/pacific-labour-mobility/Pages/default.aspx。 2扩大这种技术移民的潜在经济利益是巨大的。3几乎每个低收入太平洋岛国都有大量的青年人口。密克罗尼西亚联邦 (FSM) 的 15 岁以下人口占总人口的三分之一，而基里巴斯 (35%)、巴新 (36%) 和所罗门群岛 (39%) 的相应数字甚至更高（见附件 1)。就整个太平洋岛屿而言，巴布亚新几内亚占总人口的 77%；鉴于年增长率为 2.03%，这一地位可能会在可预见的未来保持不变。然而，这些国家的国内劳动力市场未能为这些人口创造数量和质量所需的工作岗位。因此，几个太平洋岛国（尤其是巴布亚新几内亚）的青年失业率既高又在上升（国际劳工组织，2017 年）。上述澳大利亚和新西兰季节性劳务移民计划的证据表明，扩大青年移民可以减轻这种人口压力，增加收入，并增加寄回家的汇款价值（Ramasamy 等，2008 年；Doyle 和 Sharma，2017 年）。太平洋岛屿的青年人口只有在技能培养方面进行投资，才能获得这些机会。来自该地区高收入国家的证据表明，此类投资可能会获得回报。例如，个人在美国投资两年制学位的平均社会回报率为 12.9%，而投资四年制高等教育的相应成本为 12.9%。资格为 10.9%（麦克马洪，2018 年）。在澳大利亚，那些投资于技术和职业教育与培训 (TVET) 的人可以获得比大学同行更多的收益，一项研究表明溢价为 18%（澳大利亚政府，2019：第 45 页）。4低收入国家的培训成本普遍较低，这表明私人回报率可能更高。然而，现有的有限证据表明，这是由于高昂的培训成本和毕业后的外国就业机会有限，太平洋地区的情况（尚未）。在他们对 KANI 的评论中，Shaw、Edwards 和 Rimon（2014 年）指出，该计划受到高昂的培训成本和缺乏国际流动性的影响，对基里巴斯的经济贡献很小。随后的两项举措面临类似的问题。指定地区移民协议 (DAMA) 于 2014 年制定，允许澳大利亚北领地的雇主为他们无法填补本地人职位的外国技术工人提供担保，但由于大量繁文缛节，该协议于 2018 年结束（Curtain，2019b）。 2007 年，澳大利亚政府的旗舰太平洋地区的 TVET 投资成立：澳大利亚太平洋技术学院 (APTC)。3在本文中，我们使用“技术”一词来指代寻求进入至少需要某种形式的技术教育甚至大学教育的职业的潜在移民。我们使用“非技术人员”一词来指代寻求进入不需要任何正规教育或培训，甚至不需要技术教育的职业的潜在移民。我们认识到这些术语并不能反映潜在移民的实际技能水平——通常包括隐性知识、内在才能和边干边学——我们的目标是摆脱这种有问题的二分法。参见 Cepla 和 Dempster，2021 年。4造成这种差异的一个可能原因是，25 岁的 TVET 毕业生可能比大学同行拥有更长的工作经验。 32014 年对其有效性的审查得出了类似的结论（Johanson 等人，2014 年），尽管该计划仍在继续（并在下文详述）。除了这些担忧之外，移民原籍国和目的地国的一些利益相关者认为，由于担心原籍国人力资本枯竭（有时称为“人才流失”），不应为此类技术移民提供便利。关于这种净消耗是否普遍发生的证据尚不清楚。一些实证研究发现，技术移民具有许多积极的外部效应，例如汇款、与东道国的投资和贸易联系以及原籍国社区成员的教育程度更高（Batista、Lacuesta 和 Vicente，2012 年；Docquier 和 Rapoport，2012 年； Easterly 和 Nyarko，2008 年）。其他人认为，这种现象可能对某些社区（尤其是较小的社区）的不利影响大于其他社区（Gibson 和 McKenzie，2012 年）。当然，关于从斐济、萨摩亚和汤加移民的卫生专业人员的证据表明，汇款和返回移民“带来了一些好处，以弥补技能流失”（Brown 和 Connell，2004 年）。无论技术移民的影响如何，必须以减轻这些担忧的方式管理此类流动。 2012 年，Michael Clemens 设计了一个名为 Global Skill Partnership 的移民模型，旨在增加某一技能范围内的全球工人存量，并促进一些受训人员的迁移（Clemens，2015）。本文将详细探讨全球技能伙伴关系及其区域应用太平洋技能伙伴关系。我们特别关注如何使用新的太平洋技能签证促进整个地区的技术移民，从而实现此类技能投资的潜在经济收益。2.全球技能伙伴关系2018 年 12 月，152 个国家通过了安全、有序和正常移民全球契约(GCM) 通过在联合国大会上投票。其第五个目标是“提高正常移民途径的可用性和灵活性”，签署方承诺：“以促进劳动力流动和体面工作的方式调整正常移徙的选择和途径，以反映人口和劳动力市场的现实，优化教育机会，维护家庭生活权，并响应处于脆弱境地的移徙者的需求，以扩大和多样化安全、有序和正常移民途径的可用性”（国际移民组织（IOM），2018 年）。为实现这一目标，GCM 规定了一些必要的干预措施：(i) 发展劳动力供应以满足劳动力市场的需求； (ii) 投资于技能培养 4和认可资格； (iii) 缔结新的双边、区域或多边协议。此类协议的一个示例被列为 GCM（目标 18）中唯一具体的新政策建议之一：全球技能伙伴关系。全球技能伙伴关系是平等伙伴之间的双边劳务移民协议。目的地国同意提供技术和资金，在移民之前在原籍国培训潜在移民具有针对性的技能，并让移民准确掌握他们在抵达后融入社会和做出最大贡献所需的技能。原籍国同意提供这种培训，并获得对非移民培训的支持——增加而不是耗尽人力资本。全球技能伙伴关系的一个定义特征是所谓的“双轨”模式（Clemens，2015 年）。在培训开始时或培训期间，受训者可以选择他们想要走的路线