外交关系委员会报告：东亚大国竞争

预防行动中心讨论论文系列 2021 年 4 月东亚的主要权力竞争埃文·S·梅德罗斯 预防行动中心2021 年 4 月讨论文件东亚的主要权力竞争埃文·S·梅德罗斯 对外关系委员会 (CFR) 是一个独立的无党派成员组织、智囊团和出版商，致力于为其成员、政府官员、企业高管、记者、教育工作者和学生、公民和宗教领袖以及其他感兴趣的公民，以帮助他们更好地了解世界以及美国和其他国家面临的外交政策选择。 CFR 成立于 1921 年，通过保持成员多元化来履行其使命，包括促进下一代外交政策领导人兴趣和发展专业知识的特殊计划；在其纽约总部和华盛顿特区和其他城市召开会议，高级政府官员、国会议员、全球领导人和杰出思想家与 CFR 成员一起讨论和辩论重大国际问题；支持促进独立研究的研究计划，使 CFR 学者能够撰写文章、报告和书籍，并举办圆桌会议，分析外交政策问题并提出具体的政策建议；出版国际事务和美国外交政策的杰出期刊 Foreign Afairs；赞助独立工作组，就最重要的外交政策主题制作报告，其中包括调查结果和政策建议；并在其网站 CFR.org 上提供有关世界事件和美国外交政策的最新信息和分析。外交关系委员会在政策问题上不采取任何机构立场，也与美国政府没有任何联系。在其出版物和网站上表达的所有观点均由作者或作者全权负责。有关 CFR 或本文的更多信息，请写信至 58 East 68th Street, New York, NY 10065 的对外关系委员会，或致电 212.434.9888 联系通讯部。访问 CFR 的网站 CFR.org。版权所有 © 2021 外交关系委员会®, Inc. 保留所有权利。不得以超出美国版权法第 107 条和第 108 条（USC 第 17 条第 107 条和第 108 条）以及评论者为公共媒体的摘录允许的任何形式复制本文的全部或部分内容。获得外交关系委员会的明确书面许可。本讨论文件由纽约卡内基公司提供资助。发表的声明和表达的观点完全由作者负责。 内容三内容1 简介4大国竞争环境的变化东亚冲突的10个风险22 管理亚洲的主要权力危机和对抗29 条建议33结论34尾注38 关于作者 介绍1介绍随着乔拜登政府的到来以及新总统领导下的美国大战略再次演变，一个熟悉的问题出现了：在唐纳德特朗普之后，什么想法（或一组想法）将推动国家安全政策？特朗普政府以“大国竞争”取代“全球反恐战争”，成为美国国家安全政策的组织原则，将美中关系定义为“战略竞争”。1北京占据这种中心地位是因为特朗普在很大程度上忽视了来自莫斯科的威胁，而且北京的外部激进主义和使用胁迫的范围和频率都在增加。拜登政府早期的表态和行动表明，它已经接受了与中国的战略竞争框架——用拜登总统的话来说是“极端竞争”——但该框架内的政策表述将与其前任大不相同。美国对华战略和政策的轨迹可能是未来几十年东亚地缘政治最突出的问题。与其他地区相比，这个地区不仅是美中竞争的熔炉，而且还将成为由此产生的动力的接收者。因此，在该地区成为全球政治中心的时候，美中关系将对整个东亚的权力分配产生决定性的影响，就像冷战期间的欧洲一样。亚洲没有人愿意在华盛顿和北京之间做出选择，也没有人希望北京占据主导地位，这已成为不言而喻的事实。亚洲的地缘政治现实将是这些观点之间的空间。然而，该地区对美国承诺和能力的挥之不去的问题将混淆亚洲决策者的选择，对中国增长和影响力的预测也是如此。在 2东亚的主要权力竞争在这种背景下，竞争动态的形状和轮廓只会成为东亚安全与繁荣的核心。因此，拜登政府将如何真正与中国进行这种竞争，现在是美国、亚洲和全球政策制定者和分析人士的首要问题。在中国在多个领域变得越来越有能力的时候，美国和中国对彼此的看法正在加强，这加剧了双边竞争。美国的核心挑战是阻止中国日益多样化的行为，但又不增加发生灾难性冲突的风险——同时仍然推进美国的经济利益，其中许多利益与前一个挑战处于紧张状态。拜登总统的顾问此前曾写过关于奉行与中国竞争共存的政策，但如何实现这种微妙的平衡仍然是一个悬而未决的问题。2政策制定者和分析师需要投入更多的精力和时间来识别和衡量战略竞争的风险——双边、区域和全球。然后，他们需要确定美国及其盟国在不引发武装冲突的情况下塑造和威慑中国可以而且应该承担的风险程度和成本类型。换句话说，随着竞争成为美国政策的决定性框架，冲突和预防冲突问题只会成为中国政策和美中关系的核心。由于特朗普时代的破坏以及利益和价值观差异的累积，美中关系目前处于不稳定状态。中美竞争正在加剧和多样化。尤其是它呈现出明显的意识形态维度，只会加剧双方的不信任，加深双方的利益竞争。包括台湾和海洋争端在内的众多紧迫问题都可能引发冲突，这一事实使局势更加不稳定。这些问题是在两国之间加速军备竞赛的背景下存在的。美国和中国军队在西太平洋，特别是第一岛链内。即使拜登政府对中国采取的对抗方式比特朗普政府的要少，但由于缺乏有效的补救措施，冲突的风险是真实存在的并且在增加。华盛顿和北京缺乏必要的工具来管理这种日益激烈的竞争。许多过去的机制已经萎缩，包括高层对话、危机沟通和建立信任措施。此外，在共同挑战上的合作——如果甚至实现共同努力——能否克服结构性竞争产生的紧张、摩擦和不信任？ 介绍3是不确定的。再加上美中关系在两国的政治化，结果是持久的不稳定和冲突中竞争风险的加剧。这种情况使美中关系处于一个不稳定的境地，需要通过微妙的外交来在不同的利益中实现一些共存。亨利·基辛格 (Henry Kissinger) 在 2019 年著名地表示，美国与中国的关系“处于冷战的山脚下”。3基辛格今天可能会修改这一说法——也就是说，说美中关系现在已经超越了山麓，进入了更加危险的山区。随着美国和中国政策制定者进入这种未知领域，振兴现有的工具来管理不信任，降低事故和误判的风险，并总体上遏制日益激烈的美中竞争将是必不可少的。即使采取了这些步骤，挑战也是艰巨的，成功的前景并不乐观。 4东亚的主要权力竞争大国竞争的变化背景美国关于这个大国竞争新时代的辩论最常见、也确实是奇怪的特征之一是，它被视为反复出现和永恒现象的最新表现。然而，得出这个结论是错误的。正如兰德高级政治科学家兼乔治城大学教授迈克尔·马扎尔所说，“新兴时代与过去的模式不符。将其视为确实存在，可能会误解当今威胁的特征以及美国比较优势的来源。”4当前大国竞争的全球背景在几个有利于美国的重要方面与以前的时代不同。5当代全球秩序不是纯粹的多极化，可以让大国竞争得到充分体现。正如马扎尔指出的那样，“因此，今天的世界反映了单极、双极和多极元素的复杂混合，这与一组大致相当的大国相撞的经典愿景不符。”此外，当前的秩序不是 1945 年的白板世界，在那个世界中，系统需要从头开始重建。相反，在广泛接受的规则、规范和制度多样化的背景下，大国竞争正在重新出现。6这会调节竞争，影响其范围和强度。此外，与过去不同的是，大国的野心和挫折正在核革命、复杂的经济相互依存的条件和相对盛行的民主的阴影下展开。在此背景下，大国竞争较少表现为领土征服、大国战争等行为，而更多表现为政治、经济、军事、外交、文化等方面影响力的增强，往往是对强权的强制应用。 大国竞争环境的变化5这种对地缘政治利益的影响。7在这种情况下，美国及其盟友面临着不同的、更大的挑战，而不仅仅是阻止公然侵略。这一现实直接适用于中国今天提出的挑战。双边背景美中关系不断变化的性质与不断变化的全球环境对于理解未来几年双边竞争和冲突的风险同样重要。8尽管在拜登总统的领导下，美中互动的基调和一些优先事项将发生变化，但关系的特点将是持久的紧张局势、偶尔的危机以及偶尔的合作。美国和中国的精英们都有效地采用了一种新的模式来思考美中关系。双方已经从“平衡合作与竞争”的范式转变为“平衡竞争与对抗”的范式。这种思想转变通常是隐含的，反映了美中竞争领域的扩大、加剧和多样化，以及对合作的可能性和利益的日益怀疑。两国新的国内政治正在推动这种范式转变。在美国，大多数精英和公众现在将中国视为一个长期威胁。走道两边的国会议员都支持采取更具对抗性的方式，许多立法者将中国政策武器化以谋取政治利益。美国商界普遍对中国感到沮丧，不愿公开为中国辩护，美国媒体和许多在习近平主席推动许多政策之前曾在中国开展业务的民间社会团体也是如此。 6东亚的主要权力竞争他们出去。在中国，批评美国政策方方面面的民族主义声音正在上升，尤其是随着中国外交官在一种被称为狼战士外交的现象中出现尖刻的言论。美国和中国的关系正在进入一个阶段，在这个阶段，国内政治将发挥核心作用，如果不是决定性作用的话。此外，新的动力正在发挥作用。华盛顿和北京现在都在推行更加公开竞争、有时甚至是对抗性的政策。中国现在也更有能力，在权力和影响力的竞争中部署了更大、更多样化的工具包。两国都对紧张局势和摩擦表现出更大的容忍度，一些声音积极鼓励摩擦，以此作为塑造对方的手段。特朗普政府合作议程的崩溃加剧了这种动态。拜登团队从一开始就明确将美中关系视为“战略竞争”，对北京的表态和行为深表关切。美国国务卿布林肯称中国在新疆犯下种族灭绝罪美国国家安全顾问杰克沙利文指责中国“输出威权主义”。话虽如此，拜登团队已表示支持与中国合作，并与其前任不同，恢复某种程度的双边对话。了解亚洲的主要电力竞争美中竞争既关乎实力，也关乎理念。五个核心驱动因素是美中在亚洲竞争的核心，近年来它们一直在多样化和加剧。这种观念和利益的集合使两国都认为对方的声明和行为对自己不利，无论是现在还是将来。亚洲的竞争愿景美国和中国对亚洲的看法截然不同，从某些指标来看，也相互竞争。随着每一方对另一方的看法越来越强硬，并且随着支持这些不同愿景的能力的扩展和提高，这些愿景正趋向高度不兼容。美国在亚洲的战略的核心是保持行动自由和不受限制地进入该地区以支持多种利益：保护美国和美国盟友的安全；到 大国竞争环境的变化7维持对亚洲市场、资本和技术的准入；并促进美国的原则和价值观，许多美国政策制定者认为这对于以前的目标是必要的。阻止地区霸权的崛起是美国在亚洲这一更广泛目标的具体体现。9可以肯定的是，美国学者和分析人士一直在争论中国在亚洲的目标，例如中国是否寻求将美国排除在该地区之外。10习近平对亚洲的愿景很难准确地辨别出来，并且是美国和中国一些人不断争论的话题。中国言行之间的差距是显着的。11然而，中国学者对习近平的野心变得更加坦率。复旦大学教授吴心波写道：“中国不会对美国构成生存威胁，但它确实有可能削弱美国的霸权，分享其全球领导地位，并展示其发展和治理模式的替代方案。”12习近平和中国官员专注于扩大并利用他们的经济、外交和军事影响力来捍卫他们的“核心利益”。中国至少力求创造一个环境，在这种环境中，它可以有效否决采取其认为不利于其利益的行动的国家，至多创造一个美国影响力逐渐被边缘化的地区。13近年来，中国的目标体现在过去一年中国在东海和南海的军事和准军事恐吓以及在台湾周边扩大军事行动等行动上。特别令人担忧的是，中国越来越多地使用经济胁迫来捍卫其海洋主张并惩罚不受欢迎的外交和军事行动，例如与韩国的导弹防御以及澳大利亚呼吁对 COVID-19 的起源进行内部调查.安全竞赛美中安全竞争正从两个维度扩大和加剧。首先，过去十年，中国人民解放军（PLA）在获得和部署支持其反介入/区域拒止防御战略的能力方面取得了重大进展，该战略旨在阻挠美军的反介入/区域拒止防御战略。在中国海岸线一千公里范围内部署和维持海空力量。因此，美军在台湾及其周边地区以及西太平洋第一岛链（始于北部千岛群岛，延伸至琉球群岛和台湾向下）的成本和风险 8东亚的主要权力竞争到菲律宾北部和婆罗洲），数量庞大且不断增长。考虑到解放军可以在战斗中发挥的能力的多样性，美军不再有把握在台湾冲突中获胜。14高超音速导弹的出现以及太空和网络能力的提高，将进一步增加美军在中国海岸线一千公里范围内作战的风险和成本。其次，中国利用其在亚洲的海岸警卫队和海上民兵在低于侵略或暴力门槛的情况下采取强制行动令美国决策者感到烦恼。15美国缺乏相应的能力，无法在不促使局势升级的情况下，按比例应对中国进一步的胁迫行为。