2022财年的美国军队：窥视预算和战略概述的深渊（英）

2021 年 10 月2022 财年美国军事力量凝视深渊：预算和战略概述马克 F. CancianCSIS 每年都会发表一系列关于美国军队的论文，包括组成、新举措、长期趋势和挑战。今年系列的第一份白皮书分析了 2022 财年 (FY) 军事力量的战略和预算背景、拜登政府的早期行动以及政府长期战略发布前未解决的问题。关键要点▪出于战略和预算原因，部队结构正在“凝视深渊”。▪许多战略家会用部队结构，特别是空军和陆军的部队结构来换取对先进技术的投资以对抗中国。▪国防预算的增长在 2021 财年结束，拜登政府提出的 2022 财年预算延续了这种无增长模式。如果这种情况继续下去，部队结构将迅速缩小。国会增加国防预算的提议如果获得通过，可能会使部队结构保持在目前的水平。▪2022 财年，现役端强度略有下降，从 2021 财年的 1,351,000 人降至 1,346,400 人（-4,600 人）。长期部队结构尚未确定，待年底国家安全文件公布。▪从长远来看，部队结构面临着与去年相同的四大挑战。不幸的是，对于部队规划人员来说，这些挑战将部队结构拉向不同的方向。1.需要满足应对危机、盟军参与、灰色地带竞争和持续地区冲突的繁重日常部署需求，这不利于减少部队规模。2.资源与战略之间的差距扩大——因为预算持平或减少而战略保持不变——会增加风险，因为军事能力可能无法支持外交政策承诺。 2022 财年的军事力量：凝视深渊：预算和战略概述 |页2什么是力结构？国防部 (DOD) 将部队结构定义为“部队的数量、规模和结构”。部队结构是军事能力的四个要素之一，其他要素是战备（“部队和装备交付其设计目标的能力”）、现代化（“武器系统和装备的技术复杂性”）和维持（“维持必要的军事活动水平的能力”）。1拜登政府的战略对部队结构的分析必须从战略开始，因为至少在理论上，战略驱动着军事能力以及国家安全政策和预算的所有要素。拜登政府的国防战略和国防计划的完整解释要到 2021 年末，甚至在 2022 年 2 月提交 2023 财年预算时才能提供。但是，政府确实发布了临时国家安全战略指南 (INSSG)，要点如下。2▪ 国家安全的扩展定义：INSSG 讨论民主增强、选民权利、人权、国内基础设施、国际贸易、经济繁荣、系统性种族主义、劳动力多样性、全球健康和教育。它引用了气候 27 次，但从未提及军事服务的名称。政府将这种广泛的国家安全愿景称为“综合威慑”。31.参谋长联席会议，国防部军事和相关术语词典（华盛顿特区：国防部，2020 年 6 月），https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/dictionary.pdf。2.Joseph R. Biden, Jr.，《临时国家安全战略指南》（华盛顿特区：白宫，2021 年 3 月），https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf。这些优先事项在其他文件中得到了强调，例如，国防部长劳埃德·奥斯汀，“致部队的信息”，国防部，2021 年 3 月 4 日，https://media.defense.gov/2021/Mar/04/2002593656 /-1/-1/0/SECRETARY-LLOYD-J-AUSTIN-III-MESSAGE-TO-THE-FORCE.PDF；和国防部副部长办公室（主计长），《2022 财年国防预算概览》（华盛顿特区：国防部，2021 年 5 月），https://comptroller。 defence.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2022/FY2022_Budget_Request_Overview_Book.pdf。3.“综合威慑”并未出现在 INSSG 中，但确实出现在各种后来的行政文件和声明中。例如，Lloyd Austin，“五角大楼必须为更大的战区做准备”，华盛顿邮报，2021 年 5 月 5 日，https://www.washingtonpost.com/opinions/lloyd-austin-us-deter-threat -war/2021/05/05/bed8af58-add9-11eb-b476-c3b287e52a01_story.html。3.更积极地转向为大国冲突设计的结构的愿望将在必要时增加现代化和权衡力量结构。这里的一个主要不确定因素是“遗留”系统的概念将如何应用——这意味着旧系统还是旧类型的系统？4.许多自由主义者和进步人士支持“克制”的外交政策，这将使美国减少与海外国家的接触，更多地关注气候变化和全球健康。尽管从阿富汗撤军混乱且大流行的影响挥之不去，但这种观点并没有获得太多支持。▪最好的办法是实施高低混合（强能力力量用于大国冲突，低能力力量用于地区冲突和其他行动），增加对后备力量的依赖，并随着新技术的发展逐步向新技术过渡。证明自己。▪公众将是最终的仲裁者。民意调查显示公众支持目前规模的部队。▪概述的结尾是一位分析师请求明确解释政府如何计算部队结构要求，这是近 20 年来一直缺失的东西。 马克 F. Cancian |页3▪ 五种威胁：中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗和全球恐怖主义：这些是相同的威胁特朗普政府确定的以及奥巴马政府在其任期结束时所描述的。4与特朗普政府一样，拜登政府的战略最重视中国。尽管拜登政府将伊朗视为威胁，但由于希望重新建立军备控制协议，它可能会以不同于特朗普政府的方式对待伊朗。▪盟友的重要性：该战略颂扬盟友的作用，并表达了重建美国领导地位的愿望。这种对盟友的态度与特朗普政府的立场没有太大区别，但特朗普总统本人是否支持这些关系一直不清楚。拜登总统一再试图安抚盟友和合作伙伴。▪结束“永远的战争”：从阿富汗、伊拉克和叙利亚撤军将减缓军队的作战节奏，但可能不会产生足够的松弛来大幅削减部队结构。请参阅下面挑战 1 下的讨论。▪切割“遗留系统”：这与许多战略家之间的讨论相似，但并未明确“遗产”的定义。请参阅下面挑战 3 下的讨论。▪对国防资源的限制：“我们的国家安全预算将优先考虑用于外交和发展的新资源。”见下面的讨论。▪追求军备控制：“我们将阻止代价高昂的军备竞赛，并重新树立我们作为军备控制领导者的信誉。”然而，这里存在一些紧张局势，因为预算支持核现代化的大多数要素。▪ 实施渐进式社会目标和筛选武器销售：这些努力将极大地影响特定社区，但不太可能对部队结构产生直接影响。临时战略不包含特朗普政府 2018 年国防战略 (NDS) 所做的管理改革的有力组成部分。5拜登政府的最终国家安全战略（NSS）和 NDS 几乎肯定会包含一些关于管理改革需求的内容，但与特朗普政府不同的是，拜登政府似乎并不打算在那里节省大量资金。这可能意味着国防部没有重大的组织重组或角色和任务的变化。特朗普战略文件中美国主导地位的强烈基调也一去不复返了。相反，它强调合作、外交和国际机构。拜登政府的预算：近期上限和长期不确定性正如预算员喜欢说的那样，“没有资金的计划是幻觉。”特朗普政府将资源用于其战略——图 1 显示了从 2017 财年到 2020 财年的预算增加。这些预算增加使服务能够重建战备状态，制定强大的现代化计划，并略微增加部队结构。4.例如，Ash Carter，“美国国家安全挑战和正在进行的军事行动，”参议院军事委员会，第 114 届国会，第 2 届会议，2016 年 9 月 22 日，https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Carter_09-22 -16.pdf。5.白宫，新时代的新国家安全战略（华盛顿特区：2017 年 12 月），https://www.whitehouse。 gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/；和国防部，《2018 年国防战略摘要：增强美国军队的竞争优势》（华盛顿特区：2018 年 1 月），https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National -Defense-Strategy-Summary.pdf。 2022 财年的军事力量：凝视深渊：预算和战略概述 |页4720图 1：最近的国防部预算历史（固定美元，包括战争资金）$760$740$720$700$680$660$640$620$600颁布特朗普 2021 财年拜登风云20222022 财年国会（可能）资料来源：国防部副部长办公室，2022 财年国防预算估算（华盛顿特区：国防部，2021 年 8 月），https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2022/FY22_Green_Book.pdf。注意：2020 财年颁布的金额包括大流行补充。然而，预算增长在 2020 财年结束，国防部资源此后有所减少。特朗普政府预计在五年规划期内以不变美元计的持平资源水平。拜登政府也有类似的预测，尽管未来几年是等待关于长期战略和资源的决定的占位符。鉴于民主党平台的负面基调，即使如此高的预算提案也令人惊讶：“我们可以保持强大的防御并保护我们的安全和保障。”6一个重大变化是预算将战争资金（“海外应急行动”）折叠到基地中，从而简化了预算流程并消除了长期存在的争议。拜登政府的资源水平略低于特朗普政府的预测，但当考虑到阿富汗减少的资源需求时，这种差异就消失了。考虑到民主党纲领中的措辞，这个水平令人惊讶。然而，在竞选期间，拜登曾表示不会大幅削减国防开支，2022 财年预算证明了这一点。尽管如此，这些资源不太可能足以满足拜登政府制定的广泛的国家安全战略。特朗普政府也会面临同样的挑战。可能会适应一两年的预算暂停，但几年的持平预算将被侵蚀美国的能力。一个不那么雄心勃勃的战略可以适应这种侵蚀，但拜登政府对全球参与的承诺可能会推动持续的高水平军事部署。6.“2020 民主党纲领”，民主党，2020，https://democrats.org/where-we-stand/party-platform/。 753 726 730 720 740720715 664 671 645 2022 财年十亿美元 马克 F. Cancian |页5竞争压力影响长期国防预算预测。 2020 财年和 2021 财年的联邦预算赤字超过 3 万亿美元，即使政府提议增税，对未来赤字的预测也接近每年 1.5 万亿美元。7 这些巨额赤字最终可能会产生上限，例如 2011 年预算控制法案中的上限。另一方面，华盛顿的任何人——民主党人或共和党人——似乎都不太担心最近的支出产生的巨额赤字。此外，国防鹰派主张增加资源，并且似乎越来越受到关注。众议院军事委员会代表迈克·罗杰斯 (R-AL) 称 2022 财年预算为“给猪涂口红。这个预算严重不足。它跟不上中国的步伐。”8参议院武装部队委员会支持将拜登提案增加 250 亿美元。9令人惊讶的是，尽管其主席持怀疑态度，众议院军事委员会也支持增加。众议院拨款委员会在拜登政府的提案层面上做了标记。共和党将国防基础设施纳入政府基础设施法案的努力没有成功。10如果这些努力成功，部队结构可能会从边缘拉回来。国会增加资源的提议并未增加人员，而是将压力结构作为资金来源。所有军种的部队结构可能会继续保持目前的水平，但海军舰艇可能除外，它们会增加。2022 财年拨款的变化令人惊讶。军事人员增加，研究、开发、测试和评估 (RDT&E) 也增加，但采购减少了 80 亿美元。军事人员的增加似乎与“撤资投资”的做法背道而驰，但这可能有待长期战略的实施。 RDT&E 的增加加上采购的减少导致“跳过一个代”的出现——减少对当前系统的采购，以投资于下一代系统。前国防部长唐纳德拉姆斯菲尔德在 2000 年代初曾尝试过这种方法，但战争压倒了这一努力。