ITIF报告：应对中国崛起，美国到了拥抱“产业政策”“政府干预”的时候

立法超越中国的案例罗伯特·D·阿金森|2021 年 3 月随着中国的崛起，美国的经济和科技环境发生了根本性的、不可阻挡的变化。美国需要先进的技术产业政策来进行有效的竞争——但这将需要对长期以来一直认为“产业政策”是诅咒的隐匿经济思想进行现代化改造。关键要点▪现在是摒弃贬低政府在促进产业竞争力方面的积极作用的流行经济学说的时候了。像“政府不能挑选赢家”这样的陈旧想法充当了所需变革脖子上的磨盘。▪美国需要先进的工业和技术战略——一套明确旨在支持的政策和计划具体的行业和技术。▪政策干预有很多种，所以说选择是无所作为或参与苏联式的规划是过于简单化了。这种框架可能会赢得浅薄的思想家，但这是糟糕的政策分析。▪支持研究经费等“要素投入”，支持 STEM 移民和研发税收抵免等非特定政策工具是必要的，但还不够。国会需要为关键技术和行业制定有针对性的支持。信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月 信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月页页1介绍随着中国的崛起，美国的经济和科技环境发生了根本性的、不可阻挡的变化。中国是一个科技巨头，共产党的目标是在最先进的行业和技术中实现全球主导地位。在这种背景下，国会议员现在正在考虑采取措施，直到最近才会被谴责为“产业政策”，包括采取措施加强美国先进产业，包括半导体、人工智能 (AI)、机器人和生物制药等行业和领域.1事情应该是这样：正如大萧条迫使美国放弃不适合有效应对新挑战的长期经济理论一样，今天的美国也必须这样做，放弃普遍存在的经济理论。贬低政府在促进产业竞争力和技术创新方面发挥更积极的作用。诸如“政府无法挑选赢家”之类的陈旧争论永远不会正确；但现在它们只是作为需要改变的脖子上的磨盘。凯恩斯说得对，他说：“困难不在于新思想，而在于摆脱旧思想。”2现在是美国政策分析师、专家和政策制定者重新审视国家在工业和技术进步中的作用的时候了。如果不愿意这样做，充其量只能是渐进式发展一种薄弱的、通用的先进产业政策，而这种政策几乎肯定会无法解决存在的中国技术挑战。美国必须摒弃盛行的经济学说，该学说贬低政府在促进工业竞争力和技术创新方面发挥更积极的作用，这反映了现代技术和提供这些技术的工业供应链的复杂性和公私性质。摆脱那些认为创新产业与以商品为基础的“小工具”产业相同的、否认国家产业竞争力概念正确性的早已不复存在的（也是现任的）经济学家的阴影，是必要的第一步，因为它开启了新的、基于经验的、务实的分析的辩论，而不是现在由经济学家的专家洞察力所取代的与工业战略相关的意识形态法令。但同样重要的是，这种新的认识需要转化为具体的政策行动。国会和拜登政府应该采取许多步骤——信息技术和信息基金会 (ITIF) 在众多报告中详述了这些步骤。 3 靠近清单顶部的应该是通过和资助《无尽边境法》，包括收费（和资助) 具有扩展功能的美国国家标准与技术研究院 (NIST)；显着扩大研发税收抵免；并在联邦政府内设立部门进行产业战略分析的角色。无论国会采取何种方式，如果要保持其技术和先进的行业领先地位，该国都需要采取重大、大胆和持续的行动。 信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月页页2什么是产业战略？自从 1970 年代末首次提出国家产业战略的概念以来，几乎所有新古典经济学家都对它嗤之以鼻，他们主张将其视为等同于脊医（被医生看不起）的经济等价物。但这个想法正在获得新生，这主要是因为人们越来越意识到中国构成的经济、技术和国家安全威胁。两边的政策制定者都在拒绝传统经济学的死胡同、知识分子的紧身衣。众议院共和党人中国工作组报告呼吁制定国家产业战略，包括将基础科学的联邦资金增加一倍，扩大产学研联邦实验室合作伙伴关系，扩大资金以帮助刺激落后地区的创新，以及将研究和实验税收抵免增加一倍。 4 民主党人 Chris Coons (DE) 、Chuck Schumer (NY)、Krysten Sinema (AZ) 和 Mark Warner (VA) 以及共和党人 John Cornyn (TX)、Tom Cotton (AR)、Marco Rubio (FL) 和 Todd Young (IN) 都赞助或合作过-发起的关键竞争力立法。类似的两党合作也已在众议院进行。拜登总统的“重建更好”计划包括为工业战略计划提供资金。 5先进工业和技术战略 (AITS) 的定义很简单：它是一组明确旨在支持的政策和计划具体的目标行业和技术。但究竟什么是产业战略（或者也被称为产业政策）？正如罗伯特·赖克 (Robert Reich) 曾经打趣的那样，产业政策“是一种罕见的想法，在没有任何介入期的连贯性的情况下，它迅速从默默无闻变为毫无意义。”6 但这种缺乏连贯性是因为，正如在其他政策领域——能源、交通、健康、国防等——理想的政策不仅因倡导者而异，而且会随着时间的推移而演变。产业政策也不例外。批评家们知道，如果他们能将产业政策定义得如此广泛，以至于包括巴西对进口产品征收关税以及国防高级研究计划局 (DARPA) 资助 GPS 和互联网，他们就会使这个词变得毫无意义。先进工业和技术战略 (AITS) 的定义很简单：它是一组明确旨在支持的政策和计划具体的目标行业和技术。如图 1 所示，研发税收抵免不符合工业或技术政策工具的要求，因为它的重点不是任何特定的行业或技术，而是一般的研发。然而，它是一种整体创新或竞争力战略工具。同样，旨在刺激国内半导体行业增长的 CHIPS（创建有助于生产半导体的激励措施）法案也是 AITS 的一个组成部分，因为它针对的是特定行业。但它也是更广泛的竞争力或创新战略的组成部分。扩大对 NSF 领导的国家机器人计划的资助将是一项 AITS 政策，因为它是专门为支持特定技术的开发而设计的。相比之下，任何扩展 STEM（科学、技术、工程和数学）教育的计划都不是 AITS 工具，而是创新或竞争力战略工具。 信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月页页3竞争力战略先进的工业和技术战略工具通用因子输入工具CHIPS法案（针对半导体）扩大对国家机器人计划的资助研发税收抵免STEM教育图 1：产业战略工具的概念化AITS 并不意味着反射性地支持每个行业和技术。相反，它意味着选择特定的支持。这种支持有四个主要标准：1.该行业或技术必须是在没有积极的政府政策支持的情况下表现不佳的行业或技术，无论是总体上还是由于外国竞争。2.由于现有资产和实力，美国在该行业或技术方面具有一定的成功潜力。3.行业或技术的成功对于实现关键的国家目标至关重要，例如国防和安全、能源安全和气候、更好的贸易平衡或更快的生产力增长。4.该行业的公司应该需要支持，并愿意在这些努力中至少投入一些自己的资源。不应依赖经济学学科来制定先进的产业和技术战略直到最近，传统的新古典经济学家还拥有几乎无懈可击的否决权美国决策者是否决定采用先进的工业和技术战略。这就是为什么与几乎所有其他发达国家不同，美国没有 AITS 的原因，至少自二战后新古典经济学学说成为主导以来。相比之下，在大多数非盎格鲁撒克逊国家，经济学学科更加务实，并接受政府在帮助刺激技术创新和行业竞争力方面的作用。虽然从二战到 1980 年代初期，美国拥有世界上最好的国家创新政策，主要是通过国防部和 NASA 实施的，但不允许被称为 AITS；相反，它是“隐藏的发展状态”。7 换句话说，它必须是隐藏的；不能公开。 信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月页页4由于先进的工业和技术发展是经济福利的最重要驱动力，因此不应赋予经济学家太多关于联邦政府是否制定 AITS 的权力。经济学家实际上对此知之甚少，因为它是一门研究一个主要事情的学科：以价格为中介的市场的运作。著名经济学家约翰·肯尼斯·加尔布雷思 (John Kenneth Galbraith) 曾写道：“没有价格体系的经济学家是没有神灵的牧师。”8 对他们来说，没有价格解决不了的问题。想要减少碳污染？征税吧。想要更多工作？降低最低工资。想要更多交易？摆脱关税。想要更多创新？让开，让价格机制发挥它的魔力。简而言之，新古典经济学将经济视为一个巨大的市场，每天产生数十亿的价格信号和交易，以实现最有效的商品和服务配置。经济学家不应该被赋予关于联邦政府是否开发 AITS 的太多权力，原因很简单，先进的工业和技术发展是经济福利的最重要驱动力，而经济学家对此知之甚少。这种总体世界观可能在 50 年前奏效，当时创新产业只占美国经济的一小部分——而中国还是一个农民经济体。但是今天，将新古典经济学作为工业和技术政策的圣经就像在大萧条后的世界中坚持古典经济学一样。我们生活在一个创新的世界，而不是一个商品的世界新古典经济学在其中发挥作用的旧世界已经一去不复返了。一个原因是创新和创新产业是美国经济发展的关键驱动力——这些产业的运作方式与以商品为基础、以价格为中心的产业不同。电子、信息、生物制药、航空航天等行业以创新为基础，边际成本不断下降，注重持续创新和研发投入，依赖知识产权。此外，随着包括信息技术在内的技术正在推动重大创新，许多其他行业正在迅速转变为创新行业。随着自动驾驶和电动汽车的出现，汽车行业见证了一个多世纪以来最具颠覆性的技术的兴起。电子商务正在改变零售，金融科技正在改变金融，人工智能、物联网、机器人和 5G 正在改变传统制造业。因此，现在最重要的经济任务是推动强劲的经济发展速度：在美国引入和扩展新产品、生产流程和商业模式。虽然基于市场的价格体系是稳健创新的基础，但如果目标是最大限度地提高美国的创新和竞争力，这还不够。为此，我们需要发展机构，包括政府政策和计划，以支持尽可能快的技术创新速度和进步。领先的创新学者，如 Richard Lipsey 和 Ken Carlaw，已经正确地指出，仅靠市场力量不足以产生最佳的创新率。他们强调了两个因素：(1) 普遍存在的不确定性，技术创新促进了其他创新，以及 (2) 公司无法规划这些创新或从这些创新中受益。作为 信息技术与创新基金会| 2021 年 3 月页页5他们写道：“发明和创新充满不确定性的事实颠覆了私营部门将以社会最优方式分配资源（包括研发）的想法。”9不幸的是，在指导想要提高生产力、创新和竞争力的决策者时，经济皇帝没有衣服穿。他们无法提供任何有用的东西，因为他们的纪律甚至无法让他们提出正确的问题，更不用说确定正确的解决方案了。谈到生产力，经济学家艾伦·布林德写道：“经济学家对增长的了解没有任何东西——重复，没有——给我们提供了在持续的基础上将国家增长率提高一个百分点或更多的方法。正如我们可能希望的那样，事实并非如此。”10 至于创新，经济学家摩西·阿布拉莫维茨 (Moses Abramowitz) 将其称为“衡量我们无知的标准”。当谈到竞争力时，保罗克鲁格曼写道，这是“一种危险的痴迷”。11 这里没什么可看的，伙计们；我们都可以回到谈论利率、股票价格和最低工资的话题。在指导想要提高生产力、创新和竞争力的决策者时，经济皇帝没有衣服穿。传统经济学家和政策分析师对产业政策的评估可能最令人惊讶的是，它们几乎都不是基于实际研究，更不用说控制多个变量的统计研究了。相反，它主要由统一的断言组成；对于专家级来说如此明显，以至于他们甚至不值得提供证据。 （见框 A。）传统基金会学者 Ted Bromund 写道，“产业政策的记录很糟糕。”12 他唯一的证据是欧盟声称它正在执行产业政策，而且其经济表现不佳（即使在2019 年，欧盟对美国的贸易顺差为 1,510 亿美元。13 经济学家拉里·萨默斯 (Larry Summers) 表示，在能源部 (DOE) 在 2009 年复苏法案之后实施清洁能源贷款计划之后，政府“是一个蹩脚的政府”。 VC [风险投资家]。”14 事实上，它是一个相当不错的风险投资家，实际损失仅占总支出的 3.3%。15 目标不是让政府赚钱（如果这是目标，请离开这取决于私营部门）。目标是投资于否则不会发生的创新，同时保持较小的损失。经济学家同意，写道（没有任何引用）“政府在挑选获胜者方面有着糟糕的记录。”16 显然，他们没有想到互联网、人工智能、GPS、