如何重新调整中东的美国政策

道格拉斯 A.奥利凡特 版权所有。在美国印刷。未经出版商书面许可，不得以任何形式或任何方式（电子或机械）复制或传播本出版物的任何部分，包括影印、录音或任何信息存储和检索系统。作者：Douglas A. Ollivant本报告中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定反映外交政策研究所的立场，该研究所是一个无党派组织，旨在发表关于美国外交政策和国家安全的论据充分、以政策为导向的文章优先事项。编辑：Thomas J. Shattuck 设计：Natalia Kopytnik© 2021 外交政策研究所 2021 年 7 月 关于我们外交政策研究所 (FPRI) 是一家位于费城的无党派智囊团。它的基本原则是一个国家必须先思考再行动。 FPRI 致力于产生最高质量的奖学金和无党派政策分析，重点是美国面临的关键外交政策和国家安全挑战。我们通过历史、地理和文化的视角教育制定和影响政策的人以及广大公众。提供想法在一个日益两极分化的世界中，我们为自己的无党派学术传统感到自豪。在我们的队伍中，有 100 多名附属学者遍布全国和世界各地，他们定期出现在国家和国际媒体上，在国会山作证，并接受美国政府机构的咨询。教育美国公众FPRI 成立的前提是，知情和受过教育的公民对于美国执行连贯的外交政策至关重要。通过深入研究和广泛的公共计划，FPRI 提供见解以帮助公众了解我们动荡的世界。倡导公民素养我们相信，强大的公民教育是国家的当务之急。 FPRI 旨在为教师提供培养公民素养所需的工具，并致力于丰富年轻人对塑造美国政治生活和我们在世界上的角色的机构和思想的理解。一个国家在行动之前必须思考 外交政策研究所4执行摘要美国对该地区的政策没有充分考虑中东的变化。相反，政策已经落后，以时代错误为基础。本报告提供了解决这个问题的五项政策建议：将中东政策重点放在中国的影响力上，赋予国务院权力，重新评估军事基地和部队的目的和位置，优先考虑商业利益，并承认与威权国家互动的现实.这样做，美国可以将资源从该地区转移出去，同时仍然保护关键利益和合作伙伴。 1介绍中东在变，能源现实在变，大国竞争的涟漪不断变化，美国的利益也随之变化。然而，政策似乎滞后，受到政策惯性、官僚主义和“旧思想”的束缚。虽然这些变化得到了一些认可，但美国政府一直拒绝关注这些发展对他们的逻辑结论的影响，甚至拒绝承认变化的范围。例如，承认美国现在“能源独立”更为普遍（尽管几乎不普遍），但承认美国是能源出口国与中东生产国竞争市场份额的方法则少之又少。本次审查产生了五项政策建议：将中东政策重点放在中国的影响力上，赋予国务院权力，重新评估军事基地和部队的目的和位置，优先考虑商业利益，并承认与威权国家互动的现实。首先，美国必须在其中东政策中明确为中华人民共和国负责。华盛顿必须认识到北京的利益所在并对合作与对抗做出有意识的选择。如果没有深思熟虑的选择，美国的政策就会漂移、被误解和无效，并可能带来不必要的和不必要的冲突。其次，美国必须真正致力于“以外交为先”。将国务院置于地区政策的最前沿将需要真正的变革，这不仅会让国防部感到不安，也会让国务院本身感到不安。人事政策需要真正改革，国务院必须从根本上重新评估它看待和管理风险的方式。在以冲突为特征的环境中领导——就像中东的大部分地区一样——需要接受受伤、绑架和死亡的可能性；承担这种风险的意愿至关重要。如果没有这一点，国防部将继续领导，尽管有言辞，仅仅因为愿意将其人员置于危险之中。第三，美国必须重新评估其军事承诺和相关基础。遗留基础设施是遗留承诺的逻辑结果。虽然针对新能力的部队保护也应该引起一些重新考虑，但国防部在白宫的监督下—— 2外交政策研究所美国和土耳其士兵进行联合巡逻，曼比季郊区，2018 年 11 月 1 日。（美国陆军/维基媒体）应根据新的现实对当前任务和设施的效用进行诚实评估。那些维持现状的人将深深抵制这些变化。第四，美国必须认识到其商业社区仍然是其最强大的工具。美国的商业关系以一种其他关系无法做到的方式与精英和基层建立联系。虽然必须避免滥用行为，但遵守当地和美国法律的信誉良好的美国公司可以作为民主资本主义的典范——并提供“一带一路”倡议项目的替代方案。尽管如此，如果没有明确的利润动机，企业就无法完成某些事情。美国开发社区，主要但不完全是美国国际开发署 (USAID) 应专注于建立允许商业界进入的物理和法律基础设施。这将需要思维方式、程序和重点的巨大转变，并且可能需要与现有员工不同的劳动力。最后，美国必须极其认真地审视其与该地区威权政府的关系。这不仅需要平衡传统的现实主义和自由国际主义的观点（硬利益与人权焦点），还需要平衡当前的国家利益和未来的国家利益。美国与美国的交往历史悠久 如何重新调整美国在中东的政策3独裁政府，然后在独裁盟友被推翻后失去对继任政府的影响力——在伊朗、古巴和尼加拉瓜，仅举几个例子。短期思维与真正的战略背道而驰，尽管美国的选举周期使长期思考变得更加困难。本报告建立在之前的报告《重新思考 21 世纪中东的假设》的基础上。该报告得出的结论是，美国在中东的政策是基于过时的假设。至少有四个影响中东的新因素需要调整战略：北美石油独立、中国的崛起、对以色列的传统威胁减弱以及次国家行为体的崛起。更新这些核心政策假设会显着改变美国在中东的利益，需要一种新的、不同的战略来适应这些新利益。基于这些原则的中东战略可能具有更好地使美国利益与当前趋势保持一致的优点，同时允许将军事资产从中东重新分配到其他地点。正确理解，在即将到来的部队重新分配讨论中可能需要很少或更少的艰难选择，因为适当范围的中东战略可能需要更少的部队，从而将他们腾出用于其他任务。美国在中东仍然有利益，但在未来几年，武力保护这些利益的效用可能越来越不重要。 4评估中国的利益宽ashington 很可能开始从中国股市的角度评估其关系。一位前国务院官员最近发表的一篇文章表明，特朗普政府——尽管为时已晚——意识到阿布扎比和北京之间的关系可能只是有点太贪心了。参与 F-35 计划所固有的转移。1尤其是最近两架可能带有军事装备的中国飞机降落，让西方国防分析人士深感担忧。2阿联酋和中国的关系可能是安装华为 5G 网络的最好象征，两国宣布了“全面战略伙伴关系”，除了现有的强大政治和经济关系。”3 这种伙伴关系使美国与这个重要的海湾国家的关系复杂化，尽管有历史渊源。美国对华为网络的安装深表关切，因为这些网络被视为在中国政府——因此也是中国国防和情报部门——的有效控制之下。阿联酋公司与华为的合作只是火上浇油。4中国与沙特阿拉伯的关系似乎大不相同，也许是因为沙特渴望与西方建立更紧密的联系，以便为他们的各种大型项目提供资金，其中尼奥姆特大城市就是其中之一。北京与利雅得的关系主要限于石油采购，似乎是沙特的“对冲”。更密切的商业关系——并帮助优化中国炼油厂以加工沙特等级的原油——确保西方石油需求减少和西方拒绝沙特人权做法。51David Schenker，“想向阿联酋出售 F-35？是时候解决中国因素了”，《国家利益》，2021 年 4 月 23 日，https://nationalinterest.org/feature/want-sell-f-35s-uae-time-address-china-factor-183383。2Warren P. Strobel 和 Nancy A. Youssef，“F-35 Sale to U.A.E.因美国对与中国关系的担忧而受到威胁，”华尔街日报，2021 年 5 月 25 日，https://www.wsj。 com/articles/f-35-sale-to-u-a-e-imperiled-over-u-s-concerns-about-ties-to-china-11621949050。3Nick Webster，“随着国事访问的结束，阿联酋和中国宣布建立深度战略伙伴关系”，The National，2018 年 7 月 21 日，https://www. thenationalnews.com/uae/uae-and-china-declare-deep-strategic-partnership-as-state-visit-ends-1.752515。4Schenker，“想向阿联酋出售 F-35？是时候解决中国因素了。”5Jon B. Alterman，“中国的中东模式”，战略与国际研究中心，2019 年 5 月 23 日，https://www.csis.org/analysis/middle-east-notes-and-comment-chinas-middle-东模式。 如何重新调整美国在中东的政策52021年3月27日，中国外长王毅与伊朗外长扎里夫签署了为期25年的合作协议。 （维基媒体/ Ahmad252）中国与伊朗伊斯兰共和国的关系似乎是独一无二的。北京不希望成为中东冲突的一方，因此将避免与德黑兰结盟。然而，伊朗有明显的吸引力。便宜的油是最明显的。中国需要大量石油进口，而与伊朗的安排几乎是毫无潜力的美国政治干预。然而，还有其他利益：由于美国的制裁和对腐败的担忧以及抵制美国侵犯主权的机会，西方公司放弃了许多商业机会。伊朗也可能很容易接受数字丝绸之路的价值主张，以电子方式监控其公民对伊斯兰革命原则的忠诚度。目前尚不清楚中国在伊朗的投资以及购买其石油是否足以支持伊朗摆脱美国制裁的影响。至少，它提供了大量的道义支持并减轻了制裁制度。中国不太可能对任何美国在中东的行动不涉及生存利益，即能源安全。否则，“[a] 尽管很重要，[中东] 在 [华人社区党] 的优先级等级中更靠后（在祖国之后， 外交政策研究所6阿联酋政府官员与华为一起参加了 2021 年 6 月的 5G 技术虚拟研讨会。 (trda.gov.ae)台湾、西藏和东亚）。”6中国将寻找它认为可以找到的机会，而不会引发重大反应，但北京似乎不愿意向该地区投入大量资源，而是将这些资源用于更关键的优先事项。美国在中东与中国的关系中有三个层次的选择。首先，它认为这种关系从根本上是合作还是对抗？第二，它是否打算试图阻止中国侵入美国的传统势力范围，或者它是否打算让经济和安全安排自然发展？最后，美国是否打算继续使用军事力量作为其在中东的主要工具，还是看到进一步经济参与的方法？美国对华政策现在主要是一种竞争和对抗。7然而，中东并不一定是竞争激烈的地区之一。与过去相比，美国在中东的利益越来越少。与此同时，中国越来越依赖中东石油。除非华盛顿打算使用6Mercy A. Kuo，“中国与中东：冲突与合作：Guy Burton 的见解”，外交官，2020 年 12 月 1 日，https://thediplomat.com/2020/12/china-and-the-中东冲突与合作/.7彼得·马丁，“拜登的亚洲高层称与中国接触的时代已经结束”，彭博社，2021 年 5 月 26 日，https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-05-26/biden-s -asia-czar-says-era-of-engagement-with-xi-s-china-is-结束。 如何重新调整美国在中东的政策7获得能源作为对抗北京的杠杆来源——这一政策从未被提出——那么双方就可以在该地区保持一定程度的战略中立。美国占主导地位，但希望投入更少的资源，而中国的商品脆弱性使对抗变得愚蠢。然后，美国可以找到适当的方式来适应中国的一些利益，尤其是当华盛顿试图放弃自己的承诺时（尽管通常是为了腾出资源来更直接地对抗中国）。美国和中国可以同意确保中东仍然是所有亚洲大国的稳定能源来源，包括中国和美国的伙伴和盟友，如韩国、日本和台湾。这并不意味着华盛顿——或美国私营公司——不能选择更强有力地竞争亚洲能源市场，以增加收入并产生对美国的依赖。由于美国不再消耗这些资源，而且实际上与它们竞争，华盛顿可以很容易地默许它们继续自由流向亚洲——假设与伊朗达成某种妥协，没有任何国家对阻止这种自由流动。8如前所述，中国似乎主要对与资源丰富国家