探索美国国际开发金融公司如何支持卫生部门的投资：杯子是半满还是半空？

探索美国国际开发金融公司如何支持卫生部门投资：杯子是半满还是半空？朱莉娅·考夫曼、珍妮·马丹·凯勒和瑞秋·西尔弗曼全球发展中心 2055 L Street NW 五楼华盛顿特区 20036202-416-4000本作品根据知识共享署名-非商业性 4.0 许可条款提供。抽象的卫生部门投资为美国国际开发金融公司 (DFC) 提供了一个机会，以展示有意义的全球领导地位并重新关注其发展任务，推动更广泛的健康受益并为全球经济复苏做出贡献。 DFC 的早期记录喜忧参半，尤其是在卫生部门。尽管如此，在大流行的健康和经济影响的背景下，该机构有能力帮助加强大流行的防范和扩大公平通过对私营部门制造和交付能力的投资，在低收入和中等收入国家获得卫生创新。本文探讨了 DFC 如何战略性地投资于健康，同时平衡与健康公平、商业可行性和外交政策利益相关的有时相互竞争的政策要求。我们首先概述了卫生部门的发展融资格局，并选择了 DFC 卫生-迄今为止的重点投资。然后，我们建议 DFC 考虑卫生部门的三个高影响参与机会，包括卫生用品的区域制造中心；生物技术研发奖励；健康相关服务和交付模式的强大供应链。最后，我们概述了指导未来 DFC 卫生部门投资的关键原则。CGD 政策文件 216 七月 2021 探索美国国际开发金融公司如何支持卫生部门投资：杯子是半满还是半空？朱莉娅·考夫曼全球发展中心Janeen Madan Keller 全球发展中心雷切尔·西尔弗曼全球发展中心全球发展中心感谢比尔和梅琳达·盖茨基金会对这项工作的支持。朱莉娅·考夫曼、珍妮·马丹·凯勒和瑞秋·西尔弗曼。 “探索美国如何国际开发金融公司可以支持卫生部门投资：杯子是半满还是半空？” CGD 政策文件 216。华盛顿特区：全球发展中心。全球发展中心2055 L 街西北华盛顿特区 20036202.416.4000(f) 202.416.4050全球发展中心致力于通过创新的经济研究来减少全球贫困并改善生活世界顶级决策者更好的政策和实践。使用和鼓励传播本政策文件；但是，复制的副本不得用于商业目的。根据知识共享许可的条款允许进一步使用。CGD 政策文件中表达的观点是作者和不应归因于中心的董事会、资助者为全球发展，或作者各自的组织。 内容I.II.回顾：开发性金融机构在卫生部门的历史作用 2DFI 卫生部门参与的模式 2卫生与私营部门：社会福利难题 4卫生部门的 DFC 5III.展望未来：利用机会进行高影响力的卫生部门投资 6未来 DFC 投资的三个优先领域 6关键指导原则 10IV.结论 15参考文献 16 1I.介绍美国国际开发金融公司 (DFC) 通过《更好地利用投资促进发展 (BUILD) 法案》成立，并于 2020 年初正式开业，目前正努力在拜登-哈里斯政府和在全球 COVID-19 危机中。作为一家提供全方位服务的开发金融机构 (DFI)，该机构至少在纸面上已经从其前身海外私人投资公司 (OPIC) 有了很大的发展。 DFC 现在是最大的双边 DFI 之一，投资组合上限为 600 亿美元，是OPIC（2018 年建筑法）。此外，DFC 不需要投资与美国私营部门有重大联系的项目；除了提供直接贷款、担保和保险外，还有一个新的股权授权和赠款窗口来进行可行性研究和支持技术援助；并受 BUILD 法案授权，以促进发展优先事项并重点支持低收入和中低收入国家。实际上，DFC 的早期是由混合记录定义的。面对更广泛的发展格局中与大流行相关的变化，该机构一直在苦苦挣扎。在特朗普政府的领导下，它还面临着竞争性的外国甚至国内政策优先事项，DFC 于 2020 年 7 月宣布向柯达提供 7.65 亿美元贷款就是证明（Landers 和 Yadav 2020a）。建立稳固的项目管道，尤其是在低收入和中低收入市场，需要时间是可以理解的。尽管如此，DFC 的早期投资一直偏向于中上收入国家。他们也未能系统地阐明强有力的发展理由（Landers and Estes 2020）。尽管开局不稳定，但 DFC 有能力通过加强大流行防范和扩大公平获得卫生产品和创新的机会，为拜登-哈里斯政府从 COVID-19 危机中“重建得更好”的目标做出贡献。事实上，政府已表示将健康视为 DFC 的优先事项（DFC 2021a）。 COVID-19 严重扰乱了卫生产品供应链和基本卫生服务的提供。在这方面，DFC 投资可以帮助建立私营部门的制造和交付能力，以阻止和扭转这些损失并确保未来的健康危机。卫生部门投资也是 DFC 展示有意义的全球领导地位并重新专注于其发展任务、推动更广泛的经济利益并为全球经济复苏做出贡献的重要机会。除了顶线承诺（例如 2020 年宣布的全球健康与繁荣倡议）之外，本政策文件还探讨了 DFC 如何战略性地投资于健康，同时平衡与健康公平、商业可行性和外交政策利益相关的潜在竞争政策要求。我们首先概述了卫生部门的发展融资格局，并选择了迄今为止以 DFC 健康为重点的投资。然后，我们建议 DFC 可以考虑在卫生部门提供三个具有高影响力的参与机会。最后，我们概述了指导未来 DFC 卫生部门投资的关键原则。 2II.回顾：开发性金融机构在卫生部门的历史作用DFI 卫生部门参与的模式DFI 在卫生部门的参与历来很少。 2012 年至 2017 年间，医疗保健和社会援助投资仅占七家著名开发性金融机构合并投资组合（按价值计算）的 2%：英国的 CDC 集团、德国的 DEG、荷兰的 FMO、国际金融公司、日本的 JBIC、美国的 OPIC 和法国的 Proparco（图 1）。OPIC 的医疗保健和社会援助投资约占其总投资组合价值的 5%（图 2）。相比之下，仅卫生保健总支出就占低收入国家总经济活动的 5.3%；中低收入国家为 4.1%； UMIC 为 5.7%，表明该部门相对于其整体经济重要性投资不足（世卫组织全球卫生支出数据库 2021）。图 1. 2012-2017 年医疗保健和社会援助承诺总额（百万美元）CDC 集团、DEG、FMO、IFC、JBIC、OPIC、Proparco图 2. OPIC 的医疗保健和社会援助承诺与2012-2017 年承诺总额（百万美元）跨部门承诺总额医疗保健和社会援助承诺跨部门承诺总额医疗保健和社会援助承诺大多数 DFI 投资（跨所有部门）都针对 UMIC（42%）和 LMIC（43%）。 DFC 也不例外，因为它在运营的第一年将 43% 的总投资（按价值计算）用于 UMIC、HIC 和全球项目（图 3）。卫生部门项目比整体 DFI 投资组合更倾向于 UMIC。 2012 年至 2017 年期间，大约 76% 的 DFI 投资（按承诺）在医疗保健和社会援助方面投向了 UMIC 和 HIC； 54% 在地理上位于欧洲和中亚（见图 4 和图 5）。 （英国 CDC 是一个显着的例外，因为它专注于低收入和脆弱国家 [ICAI 2019]）。3,899(2%)188,4701,089(5%)21,195 3在融资工具方面，开发性金融机构主要通过债务（按价值计 62%；图 6）对卫生部门进行投资——这是一种在商业发展后期部署的风险相对较低的工具。投资也集中在几个较大的经济体；在我们审查的 121 个项目中，有 30 个在印度（65% 的股权价值）和 20 个在土耳其（61% 的债务价值）。图 3. 按国家收入类别划分的 DFC 2020 支出（按价值）（百万美元）图 5. 2012-2017 年按地区划分的医疗保健和社会援助承诺（百万美元）CDC 集团、DEG、FMO、IFC、JBIC、OPIC、Proparco图 4. 2012-2017 年按国家收入组划分的医疗保健和社会援助承诺（百万美元）CDC 集团、DEG、FMO、IFC、JBIC、OPIC、Proparco图 6. 2012-2017 年按融资工具划分的医疗保健和社会援助承诺（百万美元）CDC 集团、DEG、FMO、IFC、JBIC、OPIC、Proparco注：可用数据集汇总了医疗保健和社会援助支出，这意味着实际特定于健康的项目数据可能略有不同。图 4 中的趋势在很大程度上与其他数据源一致（Convergence 2018）。 JBIC 对土耳其一家医院的 7.29 亿美元投资是其他项目中值得注意的异常值（JBIC 2017）； DFI 健康项目的平均价值为 3420 万美元，中位数为 1240 万美元。 4卫生与私营部门：社会福利难题DFI 在健康方面的相对投资不足反映了多种因素，包括可供投资的交易稀缺以及对早期公司的投资风险较高。然而，一个压倒一切的基本挑战仍然突出：私营、营利性医疗服务的道德、公平和可接受性。根据定义，私营部门实体以利润为导向；他们必须从消费者那里获得持续的财务回报才能成功。 但在医疗保健领域，尤其是在资源匮乏的环境中，消费者通常是个人；如果他们无力支付，他们的自付费用 (OOP) 可能导致灾难性和贫困化的卫生支出和/或阻止获得基本医疗保健（IHME 2019；WHO 2010）。 政府代表私人生产的健康产品和服务的其他潜在消费者；政府能够为整个人口的健康汇集财政资源，从而保护个人在服务点免受 OOP 支出的影响。 然而，低收入和中等收入国家 (LMIC) 政府的卫生预算非常有限，因此必须优先考虑有限的资源用于最具成本效益的用途，这将对他们的人口产生最大的影响。 虽然政府在私营部门的支出有时可能会带来很高的性价比，但政府（和公众）通常对私营部门参与卫生服务提供持怀疑态度，通常期望卫生保健由政府来保证和提供。公共部门。 政策制定者此前曾因将有限的资源分配给无法实现高性价比的私营实体而受到严厉批评。G。，莱索托的一场备受瞩目的争议，其中一家由公私合作伙伴关系 (PPP) 建立的新医院因其对政府的财务成本而受到审查 [Hellowell 2019]）。DFI 投资明确旨在加强私营部门；理想情况下，他们还应该为社会公益做出贡献。 （至少，从社会角度来看，它们必须“不造成伤害”。）更具体地，PPP 试图利用私营部门的能力为公共利益服务。在任何一种情况下，都很难确定投资机会，以实现营利性、商业可行性以及道德、公平的健康改善。必须根据私人实体在卫生部门中的现状来考虑“社会公益”计算，而不是理想化的、仅提供公共服务的空白板。目前，大约 40% 的中低收入国家卫生支出以 OOP 支付给私人提供者（世卫组织全球卫生支出数据库 2021）。因此，私人资助的旨在提高服务质量或增加提供商之间竞争的努力可能使此类服务的现有用户受益，但它们也可能增加贫困家庭支付的 OOP 成本，或有助于建立“两级”医疗保健系统，其中只有富人才能享受到优越的待遇。私营部门服务，破坏实现全民健康覆盖 (UHC) 的努力并加剧不平等。这种不平等可以通过公共资助的、基于价值的补偿计划得到缓解，其中包括私人供应商，但许多国家缺乏与战略采购、合同管理和质量控制流程相关的必要政府系统和能力。 5卫生部门的 DFC根据 2020 年 10 月发布的 DFC 就职发展战略，DFC 在健康方面的投资组合风险约为 14 亿美元（DFC 2020a）。早期的卫生投资主要集中在 (1) 为医院和诊所提供资金； (2) 为人道主义机构提供保险（DFC 2020a）。该机构 2020 年卫生部门的几项投资都针对与 COVID-19 相关的挑战。其中包括一些有争议的项目，这些项目严重偏向于 UMIC；证明了有限的发展理由；并建议来自国家安全驱动目标的影响。DFC 2020 年卫生部门的一些交易说明了在未来投资中需要避免的值得注意的陷阱。首先，DFC 的资金用于支持《国防生产法》(DPA) 下的医疗设备的国内生产，该法可追溯到朝鲜战争，该法律允许总统动员国内私营企业支持国防。 2020 年 5 月，时任总统特朗普授权 DFC 使用 DPA 权力提供资金，以建立和扩大美国制造工厂并支持国内医疗设备的生产。鉴于 DFC 可以通过坚持其发展使命而不是在国内投资来更有效地解决全球供应链瓶颈，DFC 的 DPA