调查报告欧盟一体化和差异化的有效性和问责制2021 年 5 月差异化的有效性如何欧盟经济政策领域？安德烈亚斯·埃斯尔和尤拉莉亚卢比奥根据第 822622 号赠款协议，该项目已获得欧盟地平线 2020 研究和创新计划的资助8号 2 |欧盟经济政策领域的差异化效果如何？欧盟经济政策领域的差异化效果如何？Andreas Eisl 和 Eulalia Rubio抽象的迄今为止，大多数关于差异化一体化的研究要么集中在其原因上，要么集中在其对欧洲一体化进程的更广泛影响上。相比之下，在本文中，我们采用了公共政策方法。通过分析欧盟经济政策领域（特别是管理 EMU、欧盟能源部门和第三国进入单一市场）中存在的各种差异化治理安排的运作，我们旨在了解在哪些条件下差异化程序和实践证明，制度在实现既定目标和适应不断变化的环境方面是有效的，同时最大限度地减少不良影响。这样做，我们对现有奖学金做出了两项贡献。首先，我们制定了政策有效性的全面动态定义，使我们能够评估和比较经济差异化一体化安排的表现。其次，我们确定了一些对欧盟差异化经济政策安排的有效性产生积极影响的制度因素。其中包括 (1) 针对差异化组织的政策目标量身定制的机构设置，(2)统一、简单和清晰的治理框架，(3) 适应性强和灵活的制度设计，以及 (4) 包括非参与国和第三国的制度规定。本文提出的研究差异化整合有效条件的理论框架可能会激发经济政策领域之外的差异化整合研究议程。Andreas Eisl 是雅克德洛研究所欧洲经济政策研究员。 Eulalia Rubio 是雅克德洛研究所欧洲经济政策高级研究员。本研究论文极大地受益于我们在欧洲政策中心 (EPC) 和 Istituto Affari Internazionali (IAI) 的项目合作伙伴的贡献和投入。本文的许多主要发现直接来自他们的实证工作，这些工作提供了对欧盟经济政策领域差异化一体化安排的运作的见解。我们特别要感谢 Marta Pilati、Francesco de Angelis 和 Luca Franza 对本研究项目的详细阐述。 欧盟 IDEA 研究论文第 8 号3介绍自成立以来，欧洲项目的逐渐扩大和深化促进了差异化一体化，为此“欧盟规则[和政策]的法律边界与成员资格的边界不一致”（Schimmelfennig 2019：177；对于差异化的替代定义）集成参见 Schmidt 2019、Matthijs 等人 2019、Chopin 和 Lequesne 2016）。1 正如 Holzinger 和 Schimmelfennig (2012: 292) 所指出的，在差异化的一体化安排中，某些政策仅涵盖成员国的一个子集（例如，经济和货币联盟，EMU），其他政策则包括所有欧盟国家和某些第三国（例如作为欧洲经济区 (EEA)），而最后一组政策适用于部分成员国以及一些非欧盟成员国（例如申根制度）。根据欧盟内外包括和排除的国家，我们可以说“内部”和“外部”差异化一体化。从 1970 年代到 1990 年代，差异化整合安排的现实世界增长也导致了学术兴趣的增加。 在此期间，研究人员专注于对分化的本质进行概念化并对其各种经验表现进行分类（参见 Stubb 1996，Lavenex 2011）。 从 2000 年代开始，学术兴趣转向从整个欧盟政体的角度解释差异化的原因和研究差异化的影响（参见 Kölliker 2001，Holzinger 和 Schimmelfennig 2012）。 学者们应用欧洲一体化的不同“大理论”——新功能主义、政府间主义和后功能主义——来解释差异化整合的过程及其更广泛的后果（见 Winzen 和 Schimmelfennig 2016，Schimmelfennig 和 Winzen 2019）。 这一系列文献中的核心研究问题是欧盟成员国选择或反对分化的条件，或者特定的分化安排是否具有促进进一步一体化或更确切地说危及欧洲项目的向心或离心效应。 最近，英国脱欧引发了人们对分化解体现象的进一步兴趣（参见 Schimmelfennig 2018，Leruth 等人，2018 年）。 2019 年，肖邦和勒克纳 2020 年）。作为回应，学者们探索了差异化整合在多大程度上有助于解决欧盟范围内的危机和相关改革进程，最终防止解体（Schimmelfennig 2020）。本文采用了不同的方法。我们不是通过欧洲一体化的宏大理论来研究差异化一体化，而是从公共政策的角度研究这一现象（例如，参见 Bali et al. 2019、Compton et al. 2019、Peters et al. 2018，豪利特 2011）。继 Lavenex 和 Križić (2019) 之后，我们专注于1“差异化一体化通常被认为是指，在所有成员国自然属于的单一市场之外，并假设成员国是尊重法治并接受 acquis [communautaire] 的民主国家的不可谈判的要求，成员- 国家不必都以相同的速度与一套统一的制度一起采取相同的单一政策阵列”（Schmidt 2019：295）。“欧盟背景下的差异意味着不同国家之间存在不同的制度规则，参与一些欧盟安排”（Matthijs et al. 2019: 211）。 “差异化可能被定义为允许一些欧盟成员国在一体化进程中走得更远的过程，同时允许其他国家选择不这样做。因此，它与成员国之间“更加紧密的联盟”的假设背道而驰”（Chopin and Lequesne 2016: 531）。在欧盟 IDEA 项目的框架中，差异化被定义为“允许国家（成员和非成员）和次国家实体以非同质、灵活的方式共同工作的任何整合或合作模式”（Lavenex 和 Križić 2019 年：3）。 4 |欧盟经济政策领域的差异化效果如何？差异化一体化安排，被理解为涉及若干成员国、第三国和/或次国家当局的一套具体机构和组织安排，旨在在特定政策领域共同做出和实施联合决策。通过对其功能的分析，我们旨在了解在哪些条件下差异化的安排在实现既定目标和适应不断变化的环境方面有效，同时最大限度地减少不良影响。出于多种原因，探索差异化整合安排的表现是相关的。首先，大量欧盟差异化制度安排的逐步发展使我们能够分析和比较这些安排在哪些条件下似乎更有效地发挥作用。其次，尽管对向心效应和离心效应进行了大量讨论（参见 Kölliker 2001、Lavenex 2015、Basedow 2018、Schimmelfennig 2019），但经验现实表明，大多数差异化的整合安排一旦创建，就会随着时间的推移而持续存在。即使在这种情况下，前卫团体将分化视为暂时向前迈出的一步，并打算逐步覆盖整个联盟（例如 EMU2)，实际上这种情况很少发生。路径依赖（见 Pierson 2000）是解释这种持久的差异化整合模式的关键因素。正如 Schimmelfennig (2020: 7) 所解释的那样，“如果先前的整合将国家置于两条不同的路径上，沉没成本和内生的相互依赖可能会将国家推向不同的整合轨迹并增加改变路径的成本”。最后，最近的欧盟危机及其管理表明，不太可能出现欧盟进一步一体化或完全解体的激进情景。我们在过去几十年中了解到，欧盟倾向于通过依赖路径和渐进式反应来应对危机，而不是采取重大改革的根本转变（见 Aizenman 2015，Crespy 2020）。因此，在那些分化成为现实的领域（例如在欧洲货币联盟或申根），对危机的反应是更多的分化，或不同类型的分化（例如，其深化）而不是更少的分化。为了研究不同类型的差异化一体化安排的有效性，我们关注欧盟经济政策领域。该领域多种多样的差异化安排使我们能够分析具有不同制度化程度、涵盖内部和外部差异化形式以及具有不同政策目标的差异化制度和程序。所分析的差异化一体化安排包括管理欧洲货币联盟的安排、管理单一市场子领域（特别是能源部门）的机构和程序，以及构建第三国参与单一市场的复杂安排。32当 EMU 成立时，英国和丹麦都通过谈判选择退出。随着英国脱欧，只有丹麦可以选择退出，而所有其他欧盟成员国都应该在满足采用欧元的经济标准后立即加入欧元。尽管如此，瑞典等国家仍决定不加入欧元区。3Pilati and De Angelis (2020) on the EMU, Mack (2020) on Banking Union, Eisl (2020b)单一市场的外部访问，以及 Franza 等人。 (2021) 关于能源部门。 欧盟 IDEA 研究论文第 8 号5论文的结构如下。第一节讨论了关于差异化和政策有效性的文献。它强调了在现有学术研究中缺乏公共政策视角，分析了处理这个问题的少数贡献，并总结了他们对差异化整合安排中政策表现不同的解释。在第二节中，我们将我们对政策有效性的理解概念化，从狭义的定义到全面的定义，从静态到动态的定义，并强调在评估政策有效性时需要考虑副作用。第三部分介绍了我们研究欧盟经济政策领域各种差异化一体化安排有效性的比较和归纳方法。它借鉴了四项研究，这些研究提供了本文中使用的大部分经验材料，并总结了它们对政策有效性的不同概念。借鉴公共政策方法，第四节确定了影响差异化安排中政策绩效的四个制度因素：(1) 适合差异化组织政策目标的机构设置，(2) 统一、简单和清晰的治理框架，(3)适应性强和灵活的制度设计，以及 (4) 包括非参与国和第三国在内的制度规定。我们发现，对于适应其目标的差异化整合安排，基于统一、简单和清晰的制度框架，允许在面对不断变化的环境时动态适应并注重包容性的差异化整合安排，政策“成功”更高。非参与者之间的平衡，以尽量减少组间外部性。结论部分总结了本文的关键信息，并提供了一些政策建议，以提高欧洲差异化一体化安排的政策有效性。1.关于差异化和政策有效性的现有文献如上所述，虽然很多关于差异化的研究探讨了成员国选择差异化解决方案的原因，但相对较少的研究调查了使用差异化整合的后果。在后者中，焦点主要集中在差异化对欧盟作为一个政体的影响，即差异化一体化是否会导致欧盟进一步一体化，在欧盟机构或成员国之间创造新的动力，或者对欧洲项目构成新的挑战。 .一些学者还研究了差异化整合与直接或间接影响政策有效性的附带方面之间的关系，例如问责机制（Zeitlin 和 Brito Bastos 2020）、感知的实质性和程序公平性（Bellamy 和 Kröger 2019）或权力动态支配和分裂（Eriksen 2018、Fossum 2020、Neuwahl 2020）。据我们所知，很少有研究在理论和经验上明确涉及差异化整合与政策有效性之间的关系。 Zhelyazkova (2014) 关注内部差异化之间的联系 6 |欧盟经济政策领域的差异化效果如何？一体化和国家符合欧盟立法。她比较了完全参与、选择性参与和不参与的成员国在差异化一体化安排中对欧盟法律的遵守程度。这是通过分析 2001-2004 年期间通过的庇护和移民政策领域的十项欧盟指令的实施情况来完成的。 Zhelyazkova 得出的结论是，选择性参与者（即不参与整个政策领域但可以通过选择加入来合法地承诺遵守特定欧盟法律的国家）比非参与国家（选择加入）更符合欧盟法律。出去）。然而，与完全一体化的成员国相比，“选择加入”国家仍然不太可能正确和及时地实施他们承诺实施的欧盟法律。作者对这一差距提供了一些初步的解释。首先，根据 Zhelyazkova (2014: 743)，“选择加入的国家对委员会通过使用侵权程序发出的执行信号不太敏感。 [第二]，国内反对政策执行的效果对选择性参与者来说更强”。4这些假设指向制度和国家特定因素，因为与完全参与者相比，选择加入的国家对规则遵守的制度压力不太敏感，而国内反对规则遵守与选择性参与者更相关。通过对欧洲经济区 (EEA) 运作的详细评估，5 Frommelt (2017) 探讨了影响外部差异化整合安排有效性的因素。出于研究目的，他将有效性定义为“同质性，这是 EEA 协议规定的主要目标，因此是欧盟与 EEA EFTA 国家之间良好运作关系的重要组成部分