叙利亚重建的地缘政治（英文）

奥斯陆和平研究所（PRIO）PO Box 9229 Grønland, NO-0134 Oslo, Norway 访问地址：Hausmanns gate 3脸书：PRIO.org 推特：PRIOUpdatesISBN：978-82-343-0197-1（打印）978-82-343-0198-8（在线）封面：战争中的阿勒颇，2016 年 6 月。照片：Louai Barakat / Wikimedia Commons独立的 • 国际的 •跨学科优先级叙利亚重建的地缘政治纸2021马格努斯·塞兰·安德森奥斯陆和平研究所（PRIO）希尔德·亨利克森·瓦格奥斯陆和平研究所（PRIO） 叙利亚重建的地缘政治马格努斯·塞兰·安德森奥斯陆和平研究所（PRIO）希尔德·亨利克森·瓦格奥斯陆和平研究所（PRIO） 奥斯陆和平研究所 (PRIO) 奥斯曼门 3邮政信箱 9229 奥斯陆NO-0134 奥斯陆，挪威电话。 47 22 54 77 00PRIO 鼓励其研究人员和研究附属机构在同行评审期刊和丛书以及 PRIO 自己的论文和政策简报系列中发表他们的工作。在编辑这些系列时，我们进行了基本的质量控制，但 PRIO 本身对政治问题没有任何看法。我们鼓励我们的研究人员积极参与公共辩论并给予他们充分的意见自由。因此，我们出版物中所表达的假设、理论、发现和观点的责任和信誉取决于作者自己。这项工作在 CC BY 4.0 下获得许可。内容可以免费共享和处理，前提是作者被正确注明，表明是否进行了更改，并且不暗示许可人认可作品的使用。ISBN：978-82-343-0197-1（打印）ISBN：978-82-343-0198-8（在线）封面设计：www.medicineheads.com封面照片：Louai Barakat / Wikimedia Commons 内容1.2.美国制裁制度和拜登的效力10政府的叙利亚政策3.了解伊朗和俄罗斯在叙利亚的动机12内战4.1417 71.介绍进入第十个年头，叙利亚内战进入新阶段。叙利亚政府让战斗团体对抗厌战的平民，反叛派别一直在稳步失势。在俄罗斯和伊朗的支持下，叙利亚政府军和亲政权的民兵已在该国大部分地区重建。唯一剩下的反叛分子控制的地区是叙利亚西北部的伊德利卜，“这是一个现实生活中被击败的反对派战士及其来自该国其他地方的家人的垃圾场。”1 2019 年，土耳其军队进入叙利亚西北部与叙利亚库尔德民主联盟党 (PYD) 作战，伊德利卜局势复杂化。对安卡拉而言，PYD 是库尔德工人党 (PKK) 叙利亚库尔德分支的延伸，库尔德工人党是一个激进的库尔德民族主义政党，长期对土耳其国家发动叛乱。 2018 年和 2019 年，土耳其和俄罗斯促成了两个“去冲突区”以稳定该地区。使叙利亚的地缘政治进一步复杂化的是，PYD 的军事部门——人民保护部队 (YPG)——构成了大部分叙利亚民主力量 (SDF) 是美国在地面上打击伊拉克和叙利亚伊斯兰国 (ISIS) 的主要合作伙伴。自 2017 年伊斯兰国首都拉卡沦陷以来，美国一直依靠自卫队控制叙利亚东北部，而华盛顿与自卫队的伙伴关系使美土关系紧张。因此，巴沙尔·阿萨德总统的政权相对安全，虽然他赢得了地面战争，但阿萨德还没有赢得和平。从长远来看，恢复阿萨德政权的关键是经过十年内战的叙利亚重建。重建叙利亚城市和关键基础设施的成本是巨大的：联合国西亚经济社会委员会估计，“有形资本及其部门分布的破坏量......达到了 3880 亿美元，而实际有形成本损失接近 1200 亿美元。”2此外，叙利亚冲突还有一个明显的人类悲剧：战前人口为 2200 万，约有 50 万叙利亚人丧生，超过 1340 万人流离失所。其中大部分（670 万）仍然在叙利亚境内流离失所，560 万叙利亚人在黎巴嫩、约旦、土耳其、伊拉克、埃及和欧洲寻求庇护。3在叙利亚的盟友俄罗斯和伊朗的投资和贷款的支持下，叙利亚战争经济在整个内战期间一直非常有弹性。但在 2019 年底/2020 年初，该政权的经济状况崩溃了。叙利亚镑的价值暴跌，该政权的货币储备枯竭。叙利亚政府一直在争夺硬通货。它打击了货币交易商和交易所。但这些政策也引发了强烈反对，该政权不得不镇压街头抗议活动。对于该政权来说，这些抗议活动极其令人担忧。4 街头抗议自下而上向政权施压，呼应了 2011 年导致叙利亚陷入战争的抗议活动。 2021 年 1 月，政府开始发行 5000 英镑纸币，引发了对恶性通货膨胀的担忧，以及收紧燃料和面粉配给，引发了愤怒。5在高层，经济困难暴露了叙利亚领导层的裂缝，在那里，家庭、安全和繁荣是一体的。 2020 年 4 月，阿萨德与政权内部人士拉米·马克卢夫之间的长期紧张关系公之于众。马赫卢夫，该政权的主要金融家，和巴沙尔 8阿萨德的堂兄已在黎巴嫩的离岸公司以及政权需要的泽西岛和英属维尔京群岛等避税天堂积累了大量财富。 2020 年 5 月，阿萨德冻结了马赫卢夫的资产。62020 年经济崩溃和马赫卢夫垮台是在美国总统唐纳德·J·特朗普于 2019 年 12 月签署《凯撒叙利亚平民保护法》成为法律之后，但在该法于 2020 年 6 月 17 日生效之前发生的。“凯撒”是匿名者的别名向人权观察提供阿萨德政权监狱中系统性酷刑的照片证据的线人。7《凯撒法案》要求美国采用“外交和胁迫性经济手段”来惩罚该政权大规模侵犯人权的行为，并迫使俄罗斯和伊朗停止对阿萨德的财政、物质和军事支持。 《凯撒法案》进一步扩大了美国对阿萨德政权关键人物的制裁，包括阿萨德家族和军队、情报部门和叙利亚中央银行的高级官员，其明确目的是让该政权“承担责任”。但是，随着叙利亚基本平静下来，该政权的生存几乎得到保证，伊朗和俄罗斯希望在迫切需要投资的叙利亚获得和平红利。美国最新一轮制裁旨在摧毁这种和平红利，以便（主要是）俄罗斯和伊朗迫使叙利亚回到日内瓦接受妥协。但《凯撒法案》将如何影响叙利亚内战的地缘政治，以及它与美国在中东的总体政策如何契合？美国的制裁政策会在国际上获得关注，还是会无意中成为叙利亚重建斗争中的“搅局者”？阿萨德正在成为叙利亚的胜利者，但拜登政府似乎决心让阿萨德在国际社会中仍然是贱民。拜登政府的叙利亚政策尚未明确阐明，即使美国在叙利亚东部代尔苏尔的 al-Tanf 维持一支 900 人的部队，以防止潜在的 ISIS 死灰复燃并威慑俄罗斯、伊朗或叙利亚侵占该地区的土地。82020 年 8 月 26 日，一辆俄罗斯装甲巡逻车在 al-Hasekeh 撞击了一支由俄罗斯攻击直升机提供监视的美国巡逻队。一名美国士兵受伤。9当特朗普于 2019 年 10 月将大部分美军撤出叙利亚时，他最初让自卫队任由土耳其摆布，土耳其在美国撤军几天后进行了干预，但被说服保留一支较小的部队，表面上是为了“确保叙利亚的安全”。石油”给库尔德人。 2020 年 8 月，特朗普政府批准了美国石油公司 Delta Crescent Energy 与 SDF 之间恢复生产的协议。10据《金融时报》报道，华盛顿对伊拉克黑市上出售的石油“视而不见”。非法贸易使自卫队每天净收入 300 万美元。11通过这种方式，特朗普政府给了自卫队一条拜登政府不太可能切断的经济命脉。然而，拜登的叙利亚政策被纳入政府在中东的更大政策，主要是拜登在该地区恢复以美国为首的多边主义的雄心，包括恢复美伊对话以重振联合全面行动计划（JCPOA）。 ） 之间 9伊朗和联合国安理会五个常任理事国以及特朗普于 2018 年单方面离开的德国。12此外，拜登政府的关键人员在如何接近叙利亚方面存在分歧。在 2020 年 5 月接受哥伦比亚广播公司采访时，时任拜登竞选团队外交政策顾问的国务卿安东尼·布林肯表示，“我几乎无法想象”美国与阿萨德的关系正常化。布林肯一贯主张增加美国对叙利亚的参与，他希望政府发挥积极作用。布林肯将 al-Tanf 的美军视为对阿萨德政权的影响力：“这是一个影响力点，因为叙利亚政府希望对 [叙利亚东部] 的 [石油] 资源拥有统治权。在外交解决内战中，我们不应该免费放弃这一点。13然而，布林肯的做法并未反映政府的其他部门，包括国家安全委员会和国务院的声音。叙利亚反对派成员已经对任命罗伯特·马利为伊朗特使表示担忧。他们担心马利会以牺牲叙利亚为代价优先考虑伊朗协议。14特朗普的前叙利亚特使布雷特麦格克已被任命为拜登的国家安全委员会成员。麦格克辞职以抗议特朗普撤军的决定，但此后一直认为华盛顿应该专注于“可实现的目标”，即“防止叙利亚成为攻击美国或其盟国的集结地”，例如伊朗侵占以色列。15 102.美国制裁制度的效力和拜登政府的叙利亚政策美国对叙利亚的经济制裁并不是什么新鲜事。自 1979 年以来，叙利亚一直被指定为“恐怖主义的国家支持者”，因为它在 1970 年代支持巴勒斯坦激进派别反对以色列，但美国的制裁无效。叙利亚历来不接受美国的压力。叙利亚以牺牲经济发展和进入欧洲和北美市场为代价，优先考虑政权安全。大马士革没有改变路线，而是通过依靠美国对手的支持来平衡华盛顿。冷战期间，叙利亚与苏联结盟，作为回报，获得了大量苏联武器和经济援助。叙利亚地缘政治联盟的历史依据——由于美国在阿以冲突中的作用而反对美国在中东的作用——仍然很强大，而且内战得到了加强。叙利亚的历史伙伴伊朗伊斯兰共和国和俄罗斯联邦提供了经济援助和军事支持。 2003 年，根据乔治·W·布什政府的行政命令，叙利亚因占领黎巴嫩而受到进一步制裁。2011 年，为应对政权对抗议者的暴力镇压，奥巴马政府和欧盟开始对叙利亚领导人实施制裁，以期孤立当时被认为摇摇欲坠的政权。一位国务院发言人“向阿萨德总统、叙利亚领导人和政权内部人士发出明确信息，他们将被追究责任。”162011 年，奥巴马政府通过行政命令加大了对叙利亚领导人的压力，针对他们实施旅行限制、资产冻结和对叙利亚石油部门等关键行业的贸易禁运。 2019 年底，特朗普政府施加了额外的制裁。17这些类型的经济制裁通常被称为“智能制裁”，因为它们旨在仅打击那些被认为对这些事件负有责任的人。侵犯人权，而不是整个社会。18然而，“智能制裁”的有效性值得商榷。19 如果以历史为鉴，制裁不太可能成功将伊朗和俄罗斯赶出叙利亚。《凯撒法案》构成了美国对叙利亚政策的底线：将伊朗和俄罗斯赶出叙利亚，从而将阿萨德逼回谈判桌。美国国务卿迈克·蓬佩奥 (Mike Pompeo) 在 2020 年 6 月表示：“阿萨德政权及其支持者有一个简单的选择，根据联合国安理会第 2254 号决议，采取不可逆转的步骤，以实现叙利亚冲突的持久政治解决方案。规定了联合国领导的叙利亚内战谈判解决方案——否则将面临新一轮的严厉制裁。”20第2254号决议代表了联合国安理会否决权的共识，是国际社会能够接受的持久解决叙利亚内战的基础。此外，应将凯撒法案制裁与美国对俄罗斯和伊朗的现有制裁政策结合起来看待。自2014年俄罗斯吞并克里米亚和乌克兰东部战争以来，俄罗斯一直受到北约国家和欧盟的经济制裁。 特朗普政府退出“伊朗协议”后，德黑兰面临“最大压力” 11经济制裁形式的运动。然而，两国都拥有能够抵御美国压力的发达经济体。根据凯撒法案，叙利亚政权、俄罗斯或伊朗控制下的所有领土都受到制裁，因此，任何在这些地区从事经济活动的人都将受到美国财政部外国资产控制办公室 (OFAC) 的监管. OFAC 可以对个人和组织（包括企业）实施经济制裁，并有权冻结资产、实施签证和旅行限制以及开出巨额罚款。凯撒法案的制裁只有在几个条件得到证实满足后才会解除，包括结束叙利亚和俄罗斯对平民目标的轰炸、叙利亚难民在没有遭到报复的风险的情况下安全返回、“为建立有意义的问责制的可验证步骤”。叙利亚战争罪的肇事者，为战争罪的受害者伸张正义”，并根据联合国安理会第 2254 号决议通过谈判结束冲突。拜登有权放弃制裁。然而，人道主义援助是豁免的，自卫队的叙利亚北部和东部自治管理局也是豁免的，后者是美国在东北部打击伊斯兰国的昔日盟友。21拜登政府并未表示叙利亚是优先事项。因此，制裁将作为一个占位符，向叙利亚及其俄罗斯和