2021 年 5 月COVID-19 的绿色复苏公正转型倡议 2关于作者本出版物由战略与国际研究中心 (CSIS) 和气候投资基金 (CIF) 合作的 Just Transition Initiative 团队制作。本研究的主要作者是 Ben Cahill (CSIS)、Hugh Searight (CIF)、Mary Margaret Allen (CSIS) 和 Rahul Madhusudanan (CIF)。致谢借助 Nikos Tsafos (CSIS)、Mafalda Duarte (CIF)、Neha Sharma (CIF)、Sandeep Pai (CSIS)、Aaron Atteridge (CIF)、Mike Ward (CIF)、Joseph Dickman ( CIF) 和 Abhishek Bhaskar (CIF)。本报告由战略与国际研究中心 (CSIS) 制作。 CSIS 是一家专注于国际公共政策问题的私营免税机构。它的研究是无党派和非专有的。 CSIS 不采取具体的政策立场。因此，本出版物中表达的所有观点、立场和结论均应理解为仅代表作者的观点、立场和结论。本报告得到气候投资基金的支持；然而，所表达的观点并不一定代表 CIF 或世界银行的观点。尽管已做出合理努力以确保本出版物内容的真实性，但 CIF 和世界银行对其内容的准确性或完整性不承担任何责任，也不对丢失或损坏承担责任可能通过使用或依赖本出版物的内容而直接或间接发生。© CSIS 和 CIF 2021。保留所有权利。 csis.org |气候投资基金网站CIF 鼓励将此文本用于非商业产品或服务的使用、复制和传播，前提是适当承认 CSIS/CIF 作为来源和版权所有者。© CSIS 和 CIF，2021 年。COVID-19 的绿色复苏 COVID-19 的绿色复苏吨3公正绿色复苏的案例世界正在应对前所未有的健康、社会和经济紧急情况。在出版时，已有超过 300 万人因冠状病毒大流行而丧生。1社会受到了严重破坏——包括健康影响和大流行——ic引起的衰退。国际货币基金组织 (IMF) 估计，全球产出的下降幅度是 2007-08 年全球金融危机期间的三倍左右，时间只有一半。2 世界银行估计，Covid-19 可能会使多达 1 亿人陷入极端贫困。3作为回应，各国政府推出了紧急措施，以加强卫生系统并创造支持性条件，以维持受灾最严重的人的生计和工作。 IMF 报告称，截至 2021 年 3 月，世界各国政府已推出总额超过 16 万亿美元的财政措施和流动性支持。4这些财政应对措施大部分是紧急措施和稳定支出，而不是具有长期影响的复苏支出。5然而，Covid-19 复苏窗口为经济结构转型和加速绿色转型提供了难得的机会。随着政府寻求重建经济和提高长期增长潜力，对大规模公共投资重新开放。与此同时，Covid-19 危机揭示了内部不平等的深度在国家之间，这表明需要能够创造新的增长源同时促进公平和正义的政策。如果不应用以往危机的教训，历史就会重演，复苏支出既不会加速脱碳，也不会解决不平等问题。一些估计表明，在 2007-08 年金融危机之后，大约 16% 的全球刺激措施支持绿色倡议。6虽然全球排放量减少了 1.4%，但 COVID-19 的绿色复苏42009 年由于经济下滑而观察到，全球刺激措施导致 2010 年全球排放量反弹 5.1%——超过了最初的下降。7当时创纪录的公共支出水平也未能避免或纠正持续存在的结构性不平等。过去一年的复苏支出模式引起了类似的担忧，因为大多数复苏计划未能充分强调脱碳。联合国环境规划署 (UNEP) 估计，在 2020 年 50 个最大国家宣布的支出中，总支出的 13% 用于长期恢复类型的措施，其中只有 18% 用于绿色恢复计划，主要是在一小群富裕国家。8风险很高，从 Covid-19 中实现绿色复苏，解决潜在的不公正现象并在弱势群体中建立复原力的机会非常重要未来转型和冲击的小组。越来越多的证据表明，对清洁、可持续的基础设施的投资可能是促进短期就业和维持长期社会经济活动，同时创造优质就业机会的最有效方法之一。9 相反，将恢复资金用于高碳企业和化石燃料有锁定有害排放的风险，并且不可避免地会使此类投资变得更加昂贵，并且难以逆转和更换。这种情绪体现在政府对“绿色复苏”和“重建得更好”的承诺中。短期关注支持医疗保健支出的政策以及对受影响家庭和企业的有针对性的支持至关重要。在立即做出响应之后，重点必须转移到以实现更大正义和社会公平的方式进行重建，同时加速脱碳。政府可用的一些选择包括投资绿色基础设施以帮助缓解气候变化、加强社会援助和社会保险以遏制日益加剧的不平等、引入提高生产能力的举措以及解决债务积压问题。10本文重点讨论绿色复苏措施是否也支持公正过渡，或者至少是公正过渡的要素。我们提供了一个分析框架，以从公正过渡的角度研究绿色刺激措施。我们将该框架应用于不同国家的干预措施，并就恢复措施如何在促进公平的同时加速脱碳提供初步见解。“在立即做出响应之后，重点必须转向以提供更大正义和社会公平的方式进行重建，同时加速脱碳。” 5公正绿色复苏的要素从公正转型的角度审视绿色复苏干预措施有助于评估是否正在解决系统性不平等问题，以及哪些复苏政策最能减少损失并公平分配收益。公正转型倡议制定了一个框架，以帮助分析公正转型的关键维度，并支持更具变革性和包容性的应对气候变化的方法。11该框架强调了分配影响气候行动或与转型相关的利益和危害的公平分配，以及社会包容，或通过边缘化群体在决策过程中的参与和影响力而得到他们的认可。为了应对气候变化的紧迫挑战，实现分配正义和社会包容目标需要进行深入而复杂的转型。这可能需要对可能与可持续发展和社会公平不相容的现有社会和经济体系进行根本性的改变。因此，该框架还强调了跨领域元素变革意图，或解决结构性不平等和重塑社会和经济现状以实现公正转型的雄心。公正过渡的框架赋权意图：转型社会包容参与意图：改革专注意图：改革分布影响膨胀的意图：转型COVID-19 的绿色复苏二：窄过渡包容但重点突出的方法社会包容：在整个过渡过程中承认、包括并赋予各种利益相关者权力。分布影响：考虑对特定部门和利益相关者的影响范围很窄。意图：通过包容性和赋权过程寻求转型。一：系统变革包容性进程和广泛影响社会包容：在整个过渡过程中承认、包括并赋予各种利益相关者权力。分布影响：考虑跨部门和利益相关者的广泛影响。意图：通过彻底改革与可持续发展和社会公平不相容的系统来寻求转型。三：渐进式改革不太具有包容性和重点的方法社会包容：在过渡过程的各个方面承认并包括选定的利益相关者。分布影响：考虑对特定部门和利益相关者的影响范围很窄。意图：通过改变现有的社会和经济制度来寻求改革。IV：自上而下的过渡过程包容性较低，但影响广泛社会包容：在过渡过程的各个方面承认并包括选定的利益相关者。分布影响：考虑跨部门和利益相关者的广泛影响。意图：通过考虑广泛的分布影响寻求转型。 COVID-19 的绿色复苏6框架中的两个维度，即分配影响和社会包容，以及变革意图的跨领域元素，可以指导决策过程，以推动从 Covid-19 中实现公正的绿色复苏。例如，在设计恢复计划时，速度至关重要。但是，当政策制定者只关注快速行动时，复苏计划可能会产生不平衡的收益和成本，将重要的声音排除在决策过程之外，或者缺乏变革性的方法和雄心。我们强调了一些例子，说明我们框架中提出的公正过渡的三项原则如何在全球 Covid-19 绿色复苏支出中体现出来。“当政策制定者只关注快速行动时，复苏计划可能会产生不平衡的收益和成本，将重要的声音排除在决策过程之外，或者缺乏变革性的方法和雄心。”分布影响虽然向绿色经济转型的收益可能分布广泛，但转型带来的严重损失有时可能集中在地域上。在这些情况下，地方投资——或者说在地区投资而不是个人或个体企业来促进经济增长——作为将资本引导到受影响最严重的地区的一种手段，可以发挥重要作用。一些国家在其绿色复苏工作中优先考虑地方投资，例如英国（表 1)，该公司正在向某些地区提供资金以提高制造能力，并将这些计划与其可再生能源目标联系起来。其 2020 年 11 月宣布的绿色工业革命十点计划旨在将绿色复苏支出引导到几十年来经历去工业化和就业挑战的地区。12它将提供直接投资和激励措施，以扩大清洁能源制造和电池生产，优先考虑苏格兰、东北和蒂赛德等地区。这些地区是英国传统的石油和天然气以及工业中心地带，几十年来一直处于经济衰退之中。政府计划在北部社区的港口和基础设施上投资 1.6 亿英镑（1.94 亿美元），以支持其海上风电生产目标，并在未来海上实现 60% 的本地含量要求。风电项目。13它计划投资高达 10 亿英镑（12 亿美元）来建立碳捕获、利用目标区域的产业集群中的重放和存储（CCUS）。14 COVID-19 的绿色复苏7创造就业迄今为止，一直是复苏和刺激的主要焦点，因为很明显，绿色复苏措施也需要优先考虑就业。然而，这些措施需要仔细考虑分布影响，包括加速脱碳、技能转移、性别平等对某些行业和地区的潜在巨大影响。劳动力市场的动态和工作质量（以安全工作、公平工资、尊重工人权利和社会保护的规定为基础）。15有一些绿色恢复措施的例子，重点是各个部门的就业机会，包括提供环境、社会和经济利益的干预措施，例如碳固存和生态系统恢复力。巴基斯坦成功的十亿树海啸运动最初于 2014 年启动，旨在发展可持续林业、创造绿色就业机会和促进性别赋权，在 2018 年扩大为 100 亿棵树海啸，总支出为 1250 亿卢比（约合 760百万）。巴基斯坦总理于 2020 年 4 月免除了该计划的封锁措施，并将该计划用作应对大流行的短期就业对策。鉴于来自封锁城市的失业工人的大量农村迁移，许多新的就业机会正在农村地区创造，重点是雇用妇女和农民工。该计划预计将创造至少 63,000 个工作岗位，包括设立苗圃、种植树苗以及担任森林保护卫士或森林消防员。16自该计划扩展以来，旁遮普省已种植了大约 3000 万棵本地树苗，而这个为期五年的计划预计今年将种植 5000 万棵树木。17该方案有效吸收在疾病传播相对有限的环境中建立短期劳动力过剩，解决城市失业造成的移民问题，并应增强气候适应能力。然而，它不一定会解决从事这些通常低技能、低工资工作的工人的长期就业前景。无法充分获得能源服务是全球范围内严重不平等的一个领域。获得可持续能源服务对健康、教育、减贫、建立对气候变化的适应能力和促进增长至关重要。恢复工作是促进清洁能源获取计划投资的机会。尼日利亚估计有 8500 万人无法获得电力供应，1.76 亿人无法获得清洁的烹饪燃料或技术，作为其恢复计划的一部分，尼日利亚正在增加公平获得。18 2020 年 7 月，尼日利亚批准了 23 万亿奈拉（59 亿美元）的尼日利亚经济可持续发展计划，其中包括中低收入国家刺激计划中最大的可再生能源组成部分之一。19这涉及向其太阳能住宅系统项目承诺 6.19 亿美元，以连接多达 500 万个家庭和 2500 万无法接入国家电网的尼日利亚人。20作为该计划的一部分，拉各斯州政府开发了一个数据驱动的流程，以针对某些家庭提供免费的家用太阳能装置。受益人是根据家庭财富、人口密度、 COVID-19 的绿色复苏8以及该地区离网家庭的比例。为了帮助识别家庭，政府与社区领袖、教会官员、伊玛目和当地药剂师合作。21社会包容一种广泛的社会包容方法在整个恢复或过渡过程中承认、包括并赋予各种利益相关者权力。这至少意味着容易受到影响的群体的利益和价值观得到承认，并且允许这些群体有意义地参与决策过程。虽然有一些包容性战略的例子，特别是在公平转型话语相对发达的发达国家，但总体上证据有限，表明政策制定者设计绿色复苏计划时着眼于更大的包容性。鉴于应急响应和刺激支出的紧迫性，这是可以理解的。尽管如此，仍有一些有用的包容性流程和原则示例有助于制定时间范围稍长的恢复计划。加拿大计划在实施其恢复计划时与利益相关者进行磋商，并强调与原住民共同开发其秋季经济声明中概述的基础设施和健