1 3月CPI同比增长率为1.4%，环比增长率为-0.5%，存在低通胀压力。对于较低的CPI同比增长率我们的理解有以下三个方面：首先，受2014年以来低通胀的影响2015年CPI的翘尾因素相对于往年较低；其次，受整体经济低迷的影响导致有效需求不足，我们认为一方 北京大学经济研究所 主要观点：  供给侧改革应该体现在供给管理方式和手段的改变, 通过投资审批的手段来调整经济结构，是以一种新的扭曲来替代旧有的扭曲，无法满足供给侧结构性改革的要求。  政策引导：主要是财政方面的税收或补贴政策，为实现生产要素的优化配置，推进供给侧结构性改革，要求政府在市场配置资源的基础上积极发挥财政政策引导功能，以解决外部性问题。  监管约束：要求政府“放管结合”，在放开竞争性领域的经济性监管的同时加强社会性监管，并建立健全现代监管体系，加强市场准入、价格、投资、成本、服务质量和市场交易规则等方面的系统性监管职能，实现精细化管理。  公共服务：优化生产要素流动和配置，健全产业体系，迫切要求政府加强基础信息方面的公共服务，加强主导，整合各种资源，加强基础信息数据统计收集整理、建设国家大数据，加强市场监测预测预警，加强战略决策支撑，加强公共服务。 供给侧改革切勿走入依靠行政手段调结构的误区 ——林卫斌、苏剑 专题报告 2016年2月20日 北京大学经济研究所 宏观经济研究课题组 学术指导：刘 伟 课题负责人：苏 剑 课题组成员： 蔡含篇 胡慧敏 李 波 邢曙光 联系人： 蔡含篇 联系方式： 010-62767607 Jingjiyanjiusuo@pku.edu.cn 2 专题报告●2016年2月20日 北京大学经济研究所 供给侧结构性改革是当下时政热点话题。在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”；2015年12月18日-21日召开的中央经济工作会议明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务；2016年1月26日召开的中央财经领导小组第十二次会议研究供给侧结构性改革方案，供给侧改革即将进入具体实施阶段。 一、供给侧改革意味着我国宏观经济管理政策发生重大调整，这种调整不仅体现在供给管理将替代需求管理成为宏观经济管理的政策重点，还应该体现在供给管理方式和手段的改变 在我国，供给管理实际上长期存在，只是其方式和手段存在问题。在计划经济下，政企合一，政府通过计划主管部门（计委）向生产部门下达投资、产量和价格等“指令性”计划的方式影响国民经济供给体系，即通过行政手段实施供给管理。经过30多年的经济体制市场化改革，政企分开，企业成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。但是，政府通过行政手段干预微观经济主体行为，进而影响供给体系的格局并没有消除，投资主管部门、价格主管部门和经济运行主管部门在诸多领域的投资、价格和产量等方面仍发挥着主导作用，决定着生产要素的配置。不管是在长期经济增长中还是在应对短期经济波动中，通过行政手段的供给管理仍发挥着重要作用。 我国当前供需失衡的格局在很大程度上是由于政府失灵导致的。诸多领域的投资、生产和价格等方面都由政府相关主管部门行政审批，没能充分发挥市场价格机制的调节作用。以电力行业为例，在现行的体制机制下，电厂的投资建设由中央或者地方投资主管部门审批。市场需求千变万化，投资主管部门难以掌握充分的市场需求信息，容易导致供应能力建设与市场需求相互脱节。从2003、2004年严重的电力短缺到当前严重的电力过剩一再证明政府主导投资必然会发生政府失灵，导致市场供需失衡，投资应该由市场主体根据市场需求的变化自主决定，实时调整。另外，更为严重的是，在电力的生产和运行中，政府也发挥着决定性的作用，集中体现在电量和发电利用小时数的计划性分配上。政府运行主管部门通常是根据各发电企业的装机容量规模“公平地”分配电量，这种运行机制造成严重的扭曲。发电企业为了更多地分到发电量指标，竞相加大投资建设力度，扩大装机容量规模，即使是在发电设备容量已经严重过剩的情况下。这是当前电力行业特别是火电领域产能严重过剩的根本原因。 3 专题报告●2016年2月20日 北京大学经济研究所 十八届三中全会明确指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。”供给侧改革的本质是通过自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的再组合、再配置，重塑我国产业体系，推动社会生产力水平实现整体跃升。而生产要素的再配置必然要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，生产要素从哪些部门退出、向哪些部门流动应该主要由市场供求关系决定，而不是由政府有形之手来指挥。因此，供给侧改革首先是要破除生产要素优化配置的体制机制障碍，纠正微观经济主体所面临的激励约束的扭曲。应该说，方向是很明确的，那就是转变政府职能，改变政府管理方式，减少政府干预，由企业根据市场供求关系自主决定投资建设、生产运行。 当前，有一种政策倾向是通过政府投资主管部门的核准手段来解决经济结构调整问题，对于产能过剩领域的投资项目不予核准，对于未来产业发展方向的投资项目给予核准。这种方式看起来似乎很理想，且手段是强有力的。但问题是，政府投资主管部门怎么知道哪些产业甚至哪些企业是需要淘汰的，哪些符合未来发展方向呢？理论上讲，如果政府投资主管部门知道产业的发展方向，就不应该出现在当前供需失衡的格局。因此，试图通过投资审批的手段来调整经济结构，无异于“以毒攻毒”，以一种新的扭曲来替代旧有的扭曲，无法满足供给侧结构性改革的要求。 二、在供给侧改革中政府管理方式和手段主要包括三个方面 如果说破除体制机制障碍、使市场在资源配置中起决定性作用是优化生产要素配置、提高供给体系质量和效率的根本要求，那么，更好发挥政府作用、完善供给管理方式则是供给侧结构性改革的重要内容。传统上，我国政府对产业体系的管理手段比较单一，主要通过行政手段直接干预微观经济主体的行为。而在市场经济条件下，政府影响产业体系的方式主要包括三种：一是政策引导，二是监管约束，三是公共服务。从这三个方面完善政府职能是推进供给侧改革的必然要求和重要内容。 （一）政策引导 政策引导是指政府通过特定的政策间接影响微观经济主体的行为，以实现特定的政策目标，主要是财政方面的税收或补贴政策。税收或补贴政策通过影响微观经济主体所面临的激励边界条件而间接影响企业行为。根据英国新古典经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）的理论，对于具有负外部性的行为，政府应该通过征税的方式避免具有负外部性的行为超过社会福利最大化的水平；相反地，对于具有正外部性的行为，政府应该通过补贴的方式使之符合社会福利最大化的水平。我国长期以来片面追求经济的高速增长和工业化、城镇化的快速推 4 专题报告●2016年2月20日 北京大学经济研究所 进，而对于经济社会发展过程中的一些外部性问题则重视不足，其中，最为突出的是环境污染问题。时至今日，我国仍未对环境污染征税，以至于企业生产过程中环境污染物排放所产生的外部性社会成本没有内部化。这种激励上的扭曲造成的结果必然是环境的过度污染。我国当前大范围的雾霾天气已经验证了这一点。补贴方面，在环境污染外部性成本没有内部化的情况下，近年来政府为鼓励发展可再生能源，对风电和光伏发电进行电价补贴。但是，在确定具体补贴额度时没有精细地测算可再生能源补贴的依据，即煤炭等化石能源发电所产生的外部性社会成本。结果是，一方面企业通过补贴获得超额利润，另一方面政府拖欠补贴款失信于企业。为实现生产要素的优化配置，推进供给侧结构性改革，要求政府在市场配置资源的基础上积极发挥财政政策引导功能，以解决外部性问题。其中，一个重要方面是征收环境污染税和碳税，构建清洁低碳的现代产业体系，以应对日趋严峻的大气污染防治和应对气候变化问题。 （二）监管约束 监管主要通过制定规则、标准并监督执行的方式来约束企业与个人行为，规范市场与社会秩序，以解决市场失灵问题，实现特定的政策目标。换言之，监管是政府为实现理想的经济社会目标，规定微观经济主体应该做什么或者不应该做什么，是对微观经济主体行为的直接干预。在发达市场经济国家，监管手段主要用于解决自然垄断问题，环境、安全、健康等负外部性问题，以及由于信息不对称导致的市场失灵等。尽管监管是对微观经济主体行为的直接干预，但不同于传统的行政手段，监管是从公共利益出发依据公开透明的规则所进行的，而不是一种内部协调。我国传统的计划经济转型到市场经济的过程中，在监管方面存在三个方面的问题：一是监管过度，即政府仍管着不该管的，特别是竞争性领域的投资和价格方面；二是监管不足，即政府该管的没管，特别是在打破传统的内部行政协调后，在市场交易秩序和环境、安全、质量和健康等方面的社会性监管方面严重缺失，结果是企业“野蛮生长”；三监管体系不健全，特别在对自然垄断环节的监管方面，监管职能割裂，管价格的不管投资、管投资的不管运营，管运营的不管质量、管质量的不管成本、管成本的不管价格。相应地，为更好发挥监管约束的作用以推进供给侧结构性改革，要求政府“放管结合”，在放开竞争性领域的经济性监管的同时加强社会性监管，并建立健全现代监管体系，加强市场准入、价格、投资、成本、服务质量和市场交易规则等方面的系统性监管职能，实现精细化管理。 （三）公共服务 5 专题报告●2016年2月20日 北京大学经济研究所 公共服务是指由政府来做那些企业所不愿意做或者无法做到的涉及到整个行业层面的事情，主要包括具有公共品性质和正外部性的事务。公共服务不足是我国当前经济管理中政府职能的一个短板，特别是在具有很强公共品性质的基础信息和基础研究方面。其中，基础信息既是政府制定经济发展战略、规划和政策过程中所不可或缺的决策支撑条件，也是市场平稳运行和企业参与全球竞争所不可或缺的公共服务。以能源基础信息为例，美国之所以能够在能源领域国际竞争中屡屡占得先机，与其强大的信息服务功能是分不开的。隶属于美国能源部的能源信息署拥有600多名员工，年预算经费超过1亿美元，对全球能源格局的动态进行全方位跟踪分析，并大量购买各种智库的研究服务，为美国制定能源战略和规划提供了坚实基础，也为美国能源市场的稳定运行以及美国能源企业参与全球市场竞争提供了强大的信息服务支撑。在我国，投入到能源信息统计分析领域的人力、物力十分分散，缺乏政府主导，造成信息孤岛，各家机构在分析研究方面没能形成合力，无法为国家制定能源战略、规划和政策提供必要的支撑，为企业和市场提供充足的公共服务。由此可见，优化生产要素流动和配置，健全产业体系，迫切要求政府加强基础信息方面的公共服务，加强主导，整合各种资源，加强基础信息数据统计收集整理、建设国家大数据，加强市场监测预测预警，加强战略决策支撑，加强公共服务。 在基础科研方面，尽管政府不断加大科研投入，但是在科技创新领域缺乏统一的规划和部署，科研力量和资源较为分散，科学研究与产业技术相互脱节，无法形成产学研有机结合的创新体系，一个直接的后果是中国的能源技术长期落后于国外，陷入“落后—引进—消化—再落后—再引进”的怪圈。供给侧结构性改革，除了在体制机制上理顺激励约束条件之外，终究还需落脚到技术创新上，这就要求政府在基础科研方面更好地发挥作用。其中，一种可行的方式是加大力度建设产学研一体化的国家实验室。 作者简介： 林卫斌：北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任，副教授 苏 剑：北京大学经济研究所常务副所长，教授 （资料来源：《价格理论与实践》2016年第1期） 6 专题报告●2016年2月20日 北