Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李义举 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 4026 签发人：陈卫东 审稿人：周景彤 联系人：梁 婧 叶银丹 电 话：010 – 6659 6874 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2020年6月29日 2020年第24期（总第293期） 疫情背景下地方政府债务最新 发展及建议＊ 近年来，中国经济面临的内外部环境不断恶化，经济下行压力不断增大，发行地方政府债券已成为财政政策提升有效需求的重要手段。当前地方政府债券发行呈现出规模增加、期限延长、利率下行的特点，成为地方政府举债最主要方式。疫情之下，地方政府财政收支矛盾上升，地方政府偿债压力加大，隐性债务风险依然存在。未来既要客观认识中国地方政府债务风险，避免因噎废食，过度夸大中国地方政府债务问题，又要不断完善地方债的风险预警机制、监管体系以及发行机制，提升地方债项目管理能力，有效提升地方债对经济的推动作用。 研究院 宏观观察 2020年第24期（总第293期） 1 疫情背景下地方政府债务最新发展及建议 近年来，中国经济面临的内外部环境不断恶化，经济下行压力不断增大，发行地方政府债券已成为财政政策提升有效需求的重要手段。当前地方政府债券发行呈现出规模增加、期限延长、利率下行的特点，成为地方政府举债最主要方式。疫情之下，地方政府财政收支矛盾上升，地方政府偿债压力加大，隐性债务风险依然存在。未来既要客观认识中国地方政府债务风险，避免因噎废食，过度夸大中国地方政府债务问题，又要不断完善地方债的风险预警机制、监管体系以及发行机制，提升地方债项目管理能力，有效提升地方债对经济的推动作用。 一、2020年中国地方政府债务管理政策新举措 （一）主要举措 近年来，中国不断强化地方政府债券的逆周期调节功能。在较大幅度增加地方政府债券规模的基础上，加强宏观政策协调配合，不断促进宏观经济良性循环及高质量发展。2020年以来，地方政府债券管理政策主要涉及以下三个方面： 一是提前下发并增加地方政府债券发行额度。自2018年开始，财政部便开始提前下达新增地方债务额度，加快资金向项目投放的进度。2020年《政府工作报告》提出拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，不断增加的地方债额度有利于补短板、稳投资、扩内需。 二是积极完善地方政府债券市场化发行机制。发行渠道方面，地方债券主要选择公开发行，机构及个人投资者均可购买，提升了投资主体的多元化，增加了债券的流动性。发行定价方面，在评级机构的参与下，债券定价的市场化程度不断提升。发行期限方面，提高了长期债券的发行比例，原则上实现债券期限与项目期限相匹配。债券使用范围方面，拓宽地方政府债券使用范围，允许将专项债券资金作为符合条件的重大项目资本金，并保障在建项目的后续融资。 三是不断提升地方债风险管控举措。持续合理控制地方政府债务规模，“开前 2 2020年第24期（总第293期） 门，堵后门”，严控政府隐性债务并做好风险防范及化解，坚持举债要同偿债能力相匹配的原则。 表1：近一年地方债务管理举措 时间 政策内容 2019.06 财政部、国家发改委、人民银行、审计署、银保监会和证监会《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》 2019.06 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 2019.09 国务院常务会议：“提前下达2020年专项债部分新增额度，并扩大使用范围；将专项债可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域；以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右 2019.11 国务院常务会议：“降低部分基础设施项目最低资本金比例” 2019.11 财政部提前下达2020年部分新增专项债限额1万亿元 2019.12 全国财政工作会议：“用好地方政府专项债券，规范地方政府举债融资行为，防范化解地方政府隐性债务风险；资金跟着项目走，优化债券投向结构，落实好扩大专项债券使用范围” 2019.12 财政部办公厅《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办库〔2019〕364号） 2020.02 财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元 2020.04 财政部提出四项具体措施：一是要求各地按照中央提前下达的额度，抓紧发行。二是要选好项目。地方要根据中央确定的领域选择项目，特别是要把重点项目、迟早都要干的项目，以及拉动作用大的项目选出来，并报国家发改委和财政部进行审核把关。三是要求所有专项债券项目都必须合格合规，必须符合专项债券管理条件，即要用于有一定收益的公益性项目，项目要有融资收益平衡方案，确保在项目建设取得实效的同时防范风险。四要全程监管。按照专项债券穿透式监管的要求，全程跟踪了解专项债券发行使用情况，发现问题立即整改落实 2020.05 2020年《政府工作报告》拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元 资料来源：中国银行研究院 （二）发行概况 今年地方债券发行整体呈现出规模大、期限长和利率低的特点，充分反映出财政政策的积极导向。从发行规模来看，2020年1-5月，中国地方债发行规模累计31997亿元，与去年同期相比增长了65.14%。其中，发行一般债券9448亿元，发行专项债券22549亿元；按用途划分，发行新增债券27024亿元，发行再融资债券4973亿元。从发行的期限来看，2020年1-5月，地方政府债券平均发行期限15.2年，与去 宏观观察 2020年第24期（总第293期） 3 年同期相比增加了6.7年。其中，一般债券为15.2年，专项债券为15.2年。从发行利率来看，地方政府债券平均发行利率为3.27%，与去年同期相比下降了17个基点。其中，一般债券为3.13%，专项债券为3.33%。从资金投向来看，地方政府债券主要投向市政建设（29.61%）、教科文卫(20.68%)、交通基础设施(20.52%)等公共属性较强的行业（图1）。 图1：中国地方债投向 图2：中国地方债发行规模（亿元） 资料来源：财政部，中国银行研究院 二、当前中国地方债务管理面临的突出问题 （一）疫情之下地方政府偿债压力增大 近年来，中国地方债发行节奏加快，地方债已成为地方政府举债最主要方式。从规模上来看，地方债数量不断上升，偿债压力不断上升。截至2019年末，地方政府债券发行规模扩容，发行数量为1093支，与去年同期相比增加了163支；发行规模为4.36万亿元，与去年同期相比增加了4.74%。其中，专项债券成为主要的发行品种，占比达到59.33%（图2）。 疫情之下，地方政府偿债压力不断加大。一方面，地方政府债务余额不断上升。截至2020年5月，全国地方政府债务余额为24.2万亿元，近三年的年均复合增长率为13.75%。另一方面，地方政府的财政收入增速不断下降。截至2020年一季度，地方财政收入增速为-12.33%，与去年同期相比下降了19.17个百分点，财政收支压力不0200400600800100012001400010000200003000040000500006000070000201420152016201720182019发行规模（左）一般债券（左）专项债券（左）发行支数（右） 4 2020年第24期（总第293期） 断上升（图3）。此外，债务集中偿还压力也在不断加大。当前中国地方政府债券偿还期集中在2020-2024年的五年，年均到期2.7万亿元，占债务余额的33.47%。 图3：中国地方政府偿债压力不断加大 数据来源：Wind，中国银行研究院 （二）西部地区省份地方债债务风险较高 从规模来看，经济较为发达的东部地区省份债务规模较大，经济发展水平中等的中部地区省份债务规模相对较低。广东省、山东省、四川省、河南省、河北省和浙江省是地方政府债务规模排名靠前的省份（图4）。从负债率来看，2019年底地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP）最高的地方政府为青海省（70.88%），其次为贵州省、宁夏和内蒙古，均超过40%（图5）。从存量债券到期分布来看，截至2020年2月28日，深圳市、青海省、新疆、山西省存量政府债券中长期限债券比重较高5年及以上到期债券占比超过50%。贵州省、辽宁省、湖北省1年内到期的政府债券占比较高。 -15-10-50510180000190000200000210000220000230000240000250000地方债余额财政收入累计同比%亿元 宏观观察 2020年第24期（总第293期） 5 图4：2020年1-5月各地区地方债数量（亿元） 数据来源：财政部，中国银行研究院 05001000150020002500广东地区（除深圳市外）山东地区（除青岛市外）江苏省四川省河北省浙江地区（除宁波市外）河南省江西省云南省湖南省安徽省北京市福建地区（除厦门市外）天津市广西壮族自治区新疆维吾尔族自治区湖北省陕西省贵州省甘肃省山西省黑龙江省吉林省上海市重庆市内蒙古自治区深圳市青岛市海南省厦门市青海省辽宁地区（除大连市外）宁波市宁夏回族自治区新疆生产建设兵团大连市西藏自治区 6 2020年第24期（总第293期） 图5：不同地区地方政府负债率（%） 数据来源：联合资信，中国银行研究院 综上可知，以青海、贵州、宁夏和内蒙古为代表的西部地区政府债务风险较高。主要原因为：一是西部地区地方政府对中央转移支付和税收返还依赖程度高。受制于经济发展水平，西部地区财政收入中一般公共预算收入占比较低，需要中央财政转移支付的支持。截至2019年末，宁夏、新疆、甘肃、青海、西藏的一般公共预算收入占比分别为31.1%、29.6%、23.1%、15.4%、11.2%，中央转移支付和税收返还占比分别为60.3%、58.5%、66.3%、69.6%、84.45%。这导致地方经济建设资金需求与其财政实力不匹配，地方债债务风险较高。二是部分地方政府盲目举债，投融资监管不当。由于地方经济发展是中国政府考察机制中最重要的部分之一，地方政府为促进经济的短期增长，容易过度举债，存在追求“面子工程”等不符合经济长期可持续发展的情况，导致地方政府债务风险不断增加。随着地方债务规模的不断增加，尤其是隐性债务的不断增长，地方财政收支压力与日俱增，负担沉重，同时造成未来政策调控空间的减少。 （三）地方隐性债务规模依旧庞大 “地方隐性债务”概念首先是由2017年政治局会议提出，主要是指政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务由于 宏观观察