宏观观察2019年第24期（总第264期）：我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：赵廷辰 中国银行研究院 电 话：010–6659 1558 签发人：陈卫东 审 稿：钟 红 边卫红 联系人：梁 婧 叶银丹 电 话：010 - 6659 6874 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2019年11月15日 2019年第24期（总第264期） 我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议＊ 由谁来投资建设公共基础设施是我们一直以来的重要课题。与完全依靠私人资本或政府支出相比，通过一定的制度设计，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式既能够降低政府债务负担，也能使私人资本获得合理较高收益，还能有效满足公共社会需求。PPP模式在我国和“一带一路”沿线国家均有广泛的发展前景。但目前在我国发展过程中，出现了“明股实债”、国有资本占比较大、强监管下发展动力不足等问题。本文指出，收益分配方式有待完善和缺乏退出机制是问题出现的重要原因。未来，在金融供给侧结构性改革的背景下，本文为PPP模式的发展提出了政策建议。 研究院 宏观观察 2019年第24期（总第264期） 1 我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议 如何充足地为全社会提供公共基础设施，满足社会大众在安全、交通、教育、医疗、环保等方面的社会需求，始终是人类社会面临的一项重大课题。妥善处理该课题，能够有力促进经济增长，提高人民福利水平。但若处理不好，则将导致经济增长乏力，甚至引发社会动荡。 要妥善处理这项课题，应探讨公共基础设施应该由谁来投资建设，这一个重要但又不易解决的问题。完全依靠私人资本或政府，都会产生一些难以克服的问题。通过一定的制度设计和政策配套，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式可以实现政府控制财政赤字增长、私人资本得到合理收益、社会公共需求得以满足的“三赢”结果。在我国金融供给侧改革和对外开放新局面下，PPP模式在我国国内以及“一带一路”沿线国家有广泛的发展前景。当前，我国PPP模式发展还存在一些问题，问题成因和解决方式值得深入探讨。 一、PPP模式是一种提供公共基础设施建设的有效方式 公共基础设施的建设与运营有三个显著特点。第一，公共基础设施建设旨在广泛满足社会公共需求，前期投资金额大。第二，建成后一般不会重复建设，从而具有了自然垄断的特点。第三，投资回报周期长，只有在尽量长的时间内为尽量多的人所使用，才能尽量摊薄大额投资成本，产生“规模经济”。 这三个特点的存在，导致完全由私人资本或完全由政府投资建设公共基础设施，都将产生不易克服的问题。 （一）完全由私人资本投资公共基础设施建设会导致供给不足 私人资本的目标是追求最大化收益率。这既在一定情况下带来了高效率，但在公共基础设施投资领域却存在三大缺陷，会导致供给不足。 第一，自然垄断下，私人资本会提高价格，降低供给。若完全由私人资本投资并 2 2019年第24期（总第264期） 运营公共基础设施，必然会提高基础设施的使用价格，导致只有富人才能使用。例如，若由私人资本投资并管理铁路，“春运”时可能将会大幅提高票价，导致大量农民工无法返乡。 第二，回报周期长，资金流动性差，导致投资不足。回报周期过长，一是会使得投资人要求更高的回报率作为期限溢价，二是会导致投资人资产端和负债端出现明显的期限错配，加大了财务风险。这使得较少投资者愿意投资公共基础设施。 第三，存在“公共草地”问题。某些公共基础设施无法设置围栏，可被所有人使用，例如，国防设施。这种“公共草地”类基础设施，若由私人机构提供则会产生“搭便车”的问题，导致供给不足。 （二）完全由政府投资公共基础设施建设的优势与不足 政府与私人资本有两点鲜明区别。第一，目标不同。政府不追求盈利，而是要以满足社会公共需求为目标。但是，政府可以负债，却要控制债务总额，防止发生债务风险。第二，融资渠道不同。政府收入主要来自税收，无需偿还，不存在期限错配问题。这两点区别，使得政府相对私人资本存在优势，但也有不足。 若由政府投资并运营公共基础设施，能克服私人资本的三大缺陷。第一，即使自然垄断，政府也不必然抬高使用价格，而是可以低价增加供给，满足社会公共需求。第二，政府收入来自税收，没有期限错配问题，相对最能够承担长期投资。第三，税收是强制性的，等同于强制性征收了使用成本，使得使用者无法“搭便车”。 但是，政府债务快速积累的问题却也随之而来。首先，伴随社会经济的发展，一些难以解决的结构性问题往往也会逐渐显露，加剧政府财政负担。例如，人口老龄化问题。此时，政府支出会增加，税收会减少1。又例如，贫富分化问题。少数富人会采取政治游说、金融创新等手段进行避税，减少政府财政收入。此外，与私人资本的投资决策机制不同，政府投资存在一些制度性的弱点。例如，存在“本届政府花钱，下 1 可参见阎莉. 从高龄化视角看日本的社会保障与财政[J]. 日本研究, 2006(4):25-29.以及张士斌, 黎源. 欧洲债务危机与中国社会养老保险制度改革——基于公共养老金替代率视角的分析[J]. 浙江社会科学, 2011(11):83-90. 宏观观察 2019年第24期（总第264期） 3 届政府还债”的现象，容易导致过度投资。又例如，政府收支对市场价格信号不敏感，主要受社会舆论、法律程序的影响，从而易出现债务快速增长。 以G7国家为例，从一般政府债务占GDP比例来看，各国普遍出现了持续上升趋势，日本更已接近200%。这说明政府债务增长速度超过了经济增长速度，为国家经济安全埋下隐患。其中，意大利的债务问题曾一度成为2009年、2010年欧债危机的导火索之一，带来了巨大的风险隐患2。G7国家是全球经济最发达、政府治理能力最强的国家，尚且不能有效控制本国财政债务，其教训值得深思。 表1 ：G7国家一般政府债务占GDP比重（单位：%） 日本 德国 法国 意大利 英国 加拿大 美国 2000年 102.39 38.31 58.04 113.42 42.78 58.5 33.16 2005年 131.57 43.31 65.39 109.83 44.31 45.68 56.3 2010年 161.6 54.33 76.48 114.79 83.01 52.27 85.62 2015年 197.04 50.47 98.04 150.39 106.73 54.71 97.37 资料来源：IMF （三）PPP模式的优势 通过一定的机制设计，将政府和私人资本结合起来，取长补短，是PPP模式的优势。下文将举例进行说明。 假设某市将建设一项公共基础设施，前期建设成本为5亿元，为简化分析，假设建成运营后无成本，基础设施可持续使用20年。在使用阶段，可向使用者收取门票，若门票费用定为60元/次，则一年可吸引100万人次的使用者，年收入为0.6亿元；若门票费用定为20元/次，则一年可吸引250万人次的使用者，年收入为0.5亿元。 假设私人机构可用于长期投资的资金机会成本为10%，私人机构不接受低于10%的投资回报率。假设政府不必考虑盈利，但要控制债务总量，同时要实现公共基础设施的最大化供给。 2 可参见张晓晶, 李成. 欧债危机的成因、演进路径及对中国经济的影响[J]. 开放导报, 2010(4):26-31. 4 2019年第24期（总第264期） 1.情形一：假设由私人投资并运营该公共基础设施 私人机构在投入5亿元建成该公共基础设施后，为追求最大化利润，会将票价定为60元/次。此后，私人机构可连续20年，每年获益0.6亿元。设内部收益率为푟1,根据内部收益率计算公式5=∑0.6(1+푟1)푡20푡=1，可求出푟1=10.3%。 此时，私人机构可获得较高收益率，但每年只有100万人次享受到了公共基础设施的服务。因此，对政府和社会而言，这并不是一种理想情形。 2.情形二：假设由政府提供该公共基础设施 政府在投入5亿元建成该公共基础设施后，为最大满足公共社会需求，会将票价定为20元/次。此时，政府可连续20年，每年获益0.5亿元。设内部收益率为푟2,根据内部收益率计算公式5=∑0.5(1+푟2)푡20푡=1，可求出푟2=7.75%。 此时，每年将有250万人次享受到公共基础设施的服务，但政府需前期支出5亿元，财政压力较大。同时，因收益率低于私人资本长期投资的机会成本，私人资本不会参与。 3.情形三：假设由政府和私人机构共同出资提供公共基础设施 考虑采取这样一种机制设计：政府与私人机构达成合作协议，政府出资2.446亿元，私人机构出资2.554亿元，合计5亿元，用于投资建设公共基础设施。在设施运营过程中，政府要求将票价定为20元/次。作为补偿，私人机构每年可获得0.3亿元收益，政府可获得0.2亿元收益。 对私人机构而言，设私人机构的内部收益率为푟3，根据2.554=∑0.3(1+푟3)푡20푡=1，内部收益率푟3=10%，满足其资金成本的要求。私人机构使用了政府资金作为杠杆，虽然接受了政府的价格规制，但资金收益率却仍然较高，这保证了公共基础设施建设对私人投资的吸引力。 对政府而言，这种模式既施行了低票价，满足了社会公共需求，又减少了资金投 宏观观察 2019年第24期（总第264期） 5 入，相比5亿元的总固定成本投入，政府只需投入2.446亿元，显著减轻了财政压力。 政府与私人资本进行平等合作，政府以放弃部分收入为代价获取定价权，私人资本以放弃定价权为代价，利用政府资金为杠杆获取高收益率，这是PPP模式的优势所在。 （四）期限问题 但是，这样的公私合作，还不能够解决私人资本因投资期限过长而不愿投资的问题，还需有其他配套政策措施。从国外经验来看，可以有以下几种方案。 第一，为PPP项目引入长期投资者。例如，保险公司养老金、国家养老基金等机构的资金来源具有长期性和稳定性，在英国、加拿大等国家的PPP项目投资中发挥了重要作用。第二，为PPP项目的私人机构投资者提供市场化退出机制。大力发展相关金融市场产品，通过推动PPP公司公开发行股票或以PPP公司收益现金流发行资产支持证券等方式为投资者提供资金退出渠道或流动性支持。例如，由英国和法国联合发起的英法海底隧道项目，总投资约100亿英镑，两国的若干家机构共同发起成立项目SPV公司，股票在两国同时上市。 二、PPP模式在我国具有广泛的发展前景 在“一