俄罗斯地方政府机构框架

国际公共财政俄国特别报道俄罗斯地方政府机构框架分析师康斯坦丁·安格利琴诺夫（Konstantin Anglichanov）+7 495 956 9901弗拉基米尔·雷德金+7 495 956 9901维多利亚·塞默卡诺娃（Victoria Semerkhanova）+7 495 956 9901相关的研究概要与许多国际同行相比，俄罗斯联邦（RF）的地方和地区政府（LRG）体制框架的稳定发展记录更短，因此，大多数俄罗斯地方政府的信用评级受到该框架不断演变的性质的限制。与国际同行相比，RF机构框架的主要限制包括以下内容。联邦，地区和地方政府之间的政府间关系系统是在2000年代初期由RF发起的，目前仍在开发中。近年来，它受到该国各级政府间税收共享安排，转移支付和支出分配的频繁变化的影响。该系统相对不稳定，这对LRG的中长期预算，投资和债务计划构成了一定的限制。许多俄罗斯LRG的债务管理不够完善，这增加了它们的短期风险，因为其债务通常主要是出于预算赤字融资目的而获得的一年期银行贷款。尽管大多数LRG的债务相对较低，但这种短期到期仍会导致较高的再融资风险。俄罗斯联邦政府的财政自主权和财政自我维持能力受到联邦一级税收设定权力的高度集中的限制。此外，地区的税收收入是不稳定的，因为它们主要基于所得税，并且依赖于国家宏观经济环境。地方政府（市镇）的收入波动性较低，因为它们主要依赖于地方政府的财政转移支付。国家预算分类经常变化，在经营和资本收支方面缺乏明确性。结果，LRG的官方预算数据在年度比较方面不一致，并且没有提供有关其运营绩效的明确信息。公共部门企业（PSE）的或有负债未纳入LRG风险评估的一部分。 PSE的财务数据通常不是最新的，在某些情况下是不可用的，这限制了LRG的整体风险评估。不过，有迹象表明有积极的发展，这对LRG的评级产生了积极的影响。现有的财政均等制度通常基于明确的客观标准。这种基于公式的分配机制考虑了社会经济环境的主要方面，并纳入了LRG的各个级别。总体而言，俄罗斯LRG的债务负担较低。对总债务，年度预算赤字和年度利息支付的严格限制是由RF的法规设置的。俄罗斯大多数LRG没有外汇风险或衍生工具敞口。在过去的十年中，LRGs的预算执行和债务存量实现了更高的透明度。财政部的财政和财政部会定期，及时地发布有关预算执行和债务义务的最新信息和数据。292010年4月 国际公共财政俄罗斯地方政府机构框架2010年4月2俄罗斯联邦地区莫斯科资料来源：惠誉地方行政和财政法律框架-领土组织根据其构成，RF包括以下几类区域：州（46个实体）；共和国（21）;卡雷（九）;自治区（四个）；自治州（一个）；以及具有联邦身份的城市（两个）。经过区域合并的过程，在过去五年中，区域的数量从89个减少到目前的83个。直辖市代表该国的地方自治。联邦《地方自治组织一般原则法》（2003年10月出台）为市镇建立了两级地方政府体系，区分上层（市政区或市区）和下层（城市区或市区）。农村住区）。因此，法律将特定区域的领土划分为定居点，这些定居点合并为市政区。市区是将市政区和居民点的权限，税收和支出职责结合在一起的另一种类型的自治市。具有联邦地位的城市的地方自治以城市内部领土为代表。联邦法规将与这些领土有关的收支分配的全部权利授予莫斯科和圣彼得堡政府。图1显示了RF中不同级别的政府（请参阅附录）。俄罗斯大约有24,000个自治市。市政（或城市）区的数量约为2300；其余的城市是城市或农村居民区。行政和政治框架每个区域的首长在被RF的主席提名后，都被各自的区域立法机构赋予了全部权利和责任。区域立法机构的成员由民众投票选出，区域负责人任命执行政府机构。区域首长的任期与区域机构成员的任期一样，由特定的LRG法规确定，但根据国家法规，期限不得超过五年。地方政府最高权力机构的市政负责人和代表（立法）机构的成员均由民众投票选举产生。市政负责人任命执行机构（行政管理）。 国际公共财政俄罗斯地方政府机构框架2010年4月3职责范围区域政府作为RF的组成部分，RF的宪法和《联邦制宪组织国家权力总则联邦法》（1999年10月出台）明确规定了每个地区的职责。将从该地区预算中支出的主要支出职责包括：通过转入市政当局来支付学前，小学和中学教育（以支付教育计划的费用，但不包括建筑物维护，资本维修和公用事业支出）；专业保健；对某些人口群体（包括有孩子的家庭，低收入家庭和孤儿）的社会福利和补贴；公共交通和道路建设。地区也有义务向其地方市政当局提供财政援助（通过通用目的的平等赠款），以使它们能够平衡预算。除了地区自己的职责外，一些联邦职责还下放给地区政府，由中央政府提供适当的资金。授予该地区的主要联邦责任包括：低收入群体的公用事业补贴；就业援助；退伍军人和伤残者住房；为收养孤儿的家庭提供社会支持。自治市根据《联邦地方自治组织总则法》，下级市政实体（居住区）负责电力和供热供应，通信和道路维护，零售基础设施，废物收集，环境美化以及该区域内的其他次要责任。各个住所的所在地。上级的市政实体（市政区）具有类似的职责集，但规模更大。他们还负责学前小学和中学教育（不包括教育工作者的工资）；一般医疗；均衡转移到每个市政区的居民区。市区结合了市政区和居民点的支出责任。此外，各地区通常将自己的一些支出职责委托给市政当局，并酌情将资金转移给市政当局。地方政府经费税金及其他收入税收是该地区最大的收入来源：2009年，税收占该地区总收入的62％。转让占33％，其他收入（如租金收入和其他财产使用费，罚款和资产出售）占5％。俄罗斯联邦《预算法》（1998年6月颁布）限制了该地区的税收设置能力，该法规还决定了各级政府之间的税收共享。地方政府对三种地方税的税率设定权有限，这些税是公司财产税，博彩税和运输税。各地区还可以享受几种联邦税的一部分（请参阅附录表1），其中最重要的是个人所得税（PIT）和公司所得税（CIT），它们是地方政府预算税收的主要来源（ 2009年的税收收入的73％）。自2002年以来，归因于特定公共权力水平的企业所得税税率的比例每年都在变化（请参见“企业所得税税率”表）。此外，各地区可以根据自己的意愿将特定纳税人群体的企业所得税率降低4.5个百分点。 国际公共财政俄罗斯地方政府机构框架2010年4月4自2001年以来，PIT的税率一直稳定在13％。PIT的总收益在地区（占收入的60％）和地方政府（占40％）之间分配。就产生的收入而言，其他对该地区重要的税种包括财产税，消费税和自然资源开采税（NRET）。财产税由三种地区税组成：公司财产税，运输税和赌博税，占2009年该地区税收收入的14％。消费税占税收总额的比例为8％。消费税和NRET的税率取决于应税商品的类型，并由RF的税法设置。消费税和NRET分配给区域预算的比例取决于应税商品的类型，消费税为50％-100％，NRET为60％-100％。在2010年之前，区域预算获得了NRET的5％，但从2010年开始，这项税款已全部转交给联邦预算。但是，在那些钻探石油的地区（过去都从石油NRET的大量收益中受益），联邦预算将在2010-2012年间提供拨款，以弥补石油NRET收益的不足。收集的企业所得税率(%)2002200320042005-20082009-2010联邦7.56.05.06.52.0区域性14.516.017.017.518.0市政的2.02.02.00.00.0总费率2424242420资料来源：俄罗斯联邦赠款从联邦预算表普通的仪器中央政府的政府间政策。联邦政府有义务向地方政府提供财政支持，为此，每年在联邦预算中预算适当的资金。各州之间的资金（转移）分配也由联邦法律每年在相应财政年度的联邦预算中设定。一些资金是根据基于公式的客观标准分配的；其余的则由联邦政府自行决定分配。转移一般包括：财政援助或通用平等赠款；赠款在区域一级共同供资特定支出；以及为中央政府授权的特定支出任务提供资金。2005年，联邦政府建立了联邦投资基金。地方政府小组可以从该基金申请融资，以共同资助区域和地方公私伙伴关系（PPP）项目。地方政府小组准备当地PPP项目的申请，并将其提交给国家财政部。在2011年之前，LRG还可以从该州的公用事业和住房改革基金获得资金赠款，用于翻新住房存量。该地区通过资金转移将资金转给市政当局。资助城市税金及其他收入根据RF的预算法，土地税和个人财产税（PPT）是仅有的两种地方税。市区和居民区有权收集和设置这两种税的税率和税基。市辖区有权仅在市内没有市区或定居点的地区设置这些税款。所有市政当局还分担几种联邦和地区税（请参见附录中的表1），其中最重要的是个人所得税。市政获得40％ 国际公共财政俄罗斯地方政府机构框架2010年4月5PIT总收益的一半。该地区还可以将一定比例的税收收入分配给自己的收入，用于市政预算。市政非税收入的最大来源是市政财产的租金收入。赠款区域当局有义务通过提供赠款或超出预算法所规定的安排，为联邦和地区税提供更多的税收共享安排，从而向市政当局提供财政援助。市政和市区分别从各自的地区获得各种赠款；定居点从该地区以及该定居点所在的各个市政区获得赠款。转移的主要类型有：普通用途均等补助金，共同出资市政责任补助和中央政府授权的特定支出任务补助。地区和市辖区有义务向市政府提供财政援助，并确保它们有足够的经费来资助其法定支出。这种财政支持通常以通用平等赠款的形式提供；但是，可以通过税收共享机制分配资金。在这种情况下，特定的市政将获得额外的区域或联邦税，而这笔额外的税收将代替为各个市政指定的通用均等补助金的一部分。用于履行授权职责的赠款旨在资助该地区授权给市政当局的任何支出。其中最大的一部分是为市政学校教师的工资提供资金，并补贴低收入群体的公用事业费用。此外，各地区还向地方预算提供可自由支配的赠款，以共同资助市政一级的特定支出项目或项目。大多数资本赠款都包括在这些赠款中。均等化机制均等化机制是联邦政府，地区政府和市政当局之间更一般的政府间关系系统的一部分，该系统于2000年代初建立。该系统包括税收共享和许多政府间转移支付。上级政府向下级政府提供的通用用途均等补助是一种常见的均等化手段。联邦预算每年专门拨给地区政府的财政援助资金。联邦预算中针对联邦预算的通用用途均等化拨款分配也由联邦法律制定。在2000年代初期，RF进行了大规模的预算改革之后，自2006年以来，在区域和市政各级政府之间建立了更为复杂的政府间关系体系。在区域一级，预算中包括两个强制性资金：向市政区（城市区）提供财政援助的资金和向定居点提供财政援助的资金。来自特定区域预算的通用用途均等化赠款由这两个基金在该区域的市镇中分配。反过来，每个市政区都有义务为定居点提供资金援助。通常，均衡过程基于明确的客观标准。基于公式的分配机制考虑了社会经济环境的主要方面，包括地方经济发展，人口密度 国际公共财政俄罗斯地方政府机构框架2010年4月6基础设施发展，当地公司的主要财务指标以及人口。但是，现有系统非常复杂，并且很大程度上基于过去的表现-没有设施可以进行快速调整来考虑经济环境的急剧变化。联邦和地区两级的均等化机制每年都会根据相应财政年度的预算法进行更新。会计与预算会计所有LRG都必须根据国家财政部和国家法规制定的国家标准和统一方法，提交财务报告。会计年度结束日为12月31日。报告文件包括：预算执行报告；预算资产负债表；财务业绩报告；现金流量表；以及有关预算执行情况的说明。通常，预算会计是基于现金的。PSE在单独的资产负债表和损益表中列出，并且未合并到区域/本地预算中。有关LRG的PSE的财务数据通常不完整。例如，在报告期末与PSE合并数字的出现之间通常存在很大的时间间隔，并且不需要LRG公开发布此信息。现有的预算报告表和预算分类并未在运营与资本收支之间做出明确区分，这对LRGs的运营绩效评估施加了一些限制。预算编制每个地区和市政当局都采用了自己的年度预算。该地区的负责人（市政府）将预算草案提交立法机构。预算草案一旦获得批准，便成为预算法。预算草案提交立法机构审议时，应附有一系列