逐步推行油气行业全价值链改革 中国油气改革系列之一2017年11月 03逐步推行油气行业全价值链改革 | 中国油气改革系列之一尽管具体的改革计划尚未公布，但《意见》提出了涵盖整条石油天然气产业链的八项重点任务，包括：欢迎展阅德勤中国油气改革系列研究。此报告是这个系列报告的第一期，是对油气改革任务的梳理和其影响分析，未来几个月我们还将对各项改革任务分别进行探讨。在大宗商品价格下跌、环境问题日趋严峻以及技术必要性等全球趋势的共同驱动下，中国油气行业改革已不仅关乎国内问题。油气资产被视为中国的战略性资产，因此中国长期坚持油气行业研究。鉴于油气资产的重要战略地位以及相关改革的复杂性，我们不应指望改革一蹴而就或是随意展开，而是会有条不紊地逐步进行。中国石油天然气改革势在必行，但也带来诸多挑战，是中国顶层设计者面临的最棘手任务。地缘政治与经济、多变的国际国内市场动态，以及国有制与私人投资者之间的不同利益，均存在密切关系。因此，于今年五月1公布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）明确改革将基于试点逐步深入，并包含一系列已经启动的计划与方案便合乎情理中国的石油天然气改革旨在推动贯穿价值链的市场化改革，该行业面临的主要问题包括： 上游：勘查开采是石油天然气行业的基础，是资本最为密集、利润最丰厚的垄断领域； 中游：管网拆分是关键问题； 下游：下游领域改革面临巨大压力，但定价机制的完善以及混合所有制的引入可能带来突破性成果。资料来源：德勤研究分析任务涵盖内容待明确问题1. 勘查开采探矿权采矿权招标制度； 退出机制勘查资质的具体要求；国有油气公司让出的区块质量要求2. 进出口管理进口管理；出口政策针对独立炼油公司的出口许可证3. 管网改革管道独立，管网公平接入独立国有管道公司4. 下游竞争更加严格的质量、安全、环保和能耗等技术标准；刺激天然气需求城市输气管道接入与运营模式（建设-运营-移交？）5. 定价机制成品油定价机制；天然气价格市场化；交易平台；管道收益多个交易平台的职责与分工6. 国有油气企业改革企业法人治理结构；混合所有制；重组restructuring重组与混合所有制改革的时间安排7. 油气储备社会投资；原油储备；天然气储备 天然气储备基础设施建筑公司应具备的资质8. 环保与安全全过程监管；安全体系，风险管理-----1 China unveils market reform for oil and gas industry, Xinhua, 2017-05-22 http://news.xinhuanet.com/english/2017-05/22/c_136302954.htm 改革意见及影响 04逐步推行油气行业全价值链改革 | 中国油气改革系列之一1. 勘查开采政府过去通常根据四大国有石油公司——中国石油天然气集团公司（中石油），中国石油化工集团公司（中石化），中国海洋石油总公司（中海油），以及陕西延长石油集团（延长石油）的申请分配上游区块。中石油、中石化与中海油这“三大”国有石油公司共拥有96.7%的油气探矿权登记面积，以及99.2%的油气采矿权登记面积2。他们组成的“精英俱乐部”导致资源配置效率不高3。上游监督机构国土资源部发布的最新数据显示，2016年中国原油新增探明地质储量为9.14亿吨（67亿桶），10年来首次降至10亿吨以下。因此需要展开新的勘探活动。《意见》指出，政府将逐步放开探矿权和采矿权，由登记制改为投标制，放宽对勘查开采开发资质的限制，提高持有成本并严格控制探矿权退出机制，建立探矿权和采矿权出让制度。三类石油天然气公司有望获得陆上常规油气勘查开采机会： 油气资源富饶省份的省级国有油气企业； 拥有海外资产以及海外勘查经验的民营油气公司；以及 拥有国内油田服务经验的石油服务公司。市场竞争日趋激烈，国有石油企业获取勘查权的成本将会增加。随着改革深入，其股东架构也会发生变化，对生产、运营及管理造成冲击，企业需就此做好应对准备。外资油气企业可以通过与国内企业成立合资公司，参与常规资源的勘查开采。然而，鉴于中国复杂的地质条件以及有限的石油天然气资源，外国油气公司进入上游领域的可能性仍然有限。2. 进出口管理进出口改革对炼油公司产生的影响最大。政府计划制定相关制度，更积极地监督国有油气公司和独立炼油公司等配额持有者的原油进口。目前进口管制已经开始放松。自2015年起，独立炼油公司可以获得一定的进口配额，并且能够进口原油。这些公司进入市场对国有炼油公司产生了一定压力，推动国企提升自身效率。然而在新的制度下，独立炼油公司可能面临更为严格的监督审查，包括是否遵守所有税法规定。政府还计划完善出口政策。目前的成品油出口配额仅发放给中石油、中石化、中海油以及中化四家国企。去年年底未能获得出口配额的独立炼油公司期盼重启石油产品出口。中国石油企业有两种出口方式：加工贸易与一般贸易。通过加工贸易方式出口的石油产品能够免税，但严格限制于特定炼油公司进口原油炼制而成的成品油。于2017年1月重启的一般贸易出口方式，有利于国有贸易公司自由地出自己和其他炼油公司使用国内或进口原油炼制而成的成品油，还能享有营改增及消费税的一定税额减免4。 进出口改革将推动贸易与销售市场开展更多市场化变革，有助于形成一个能够更准确反映石油价格的市场。2 《油气市场准入改革对国有大型石油石化企业的影响》，刘应红、徐东、唐国强，中国石油化工集团发展计划部，中国石油天然气股份有限公司规划总院，《天然气工业》，2017-37 http://www.oilfun.com/industry-view/4954 3 Economic Watch: Market reform allows private players broader participation in oil and gas sector, Xinhua 2017-05-23 http://news.xinhuanet.com/english/2017-05/23/c_136308501.htm 05逐步推行油气行业全价值链改革 | 中国油气改革系列之一4 Factbox: A tour of China's new oil and natural gas industry reform plan，Platts，2017-05-23 https://www.platts.com/latest-news/natural-gas/singapore/factbox-a-tour-of-chinas-new-oil-and-natural-26742277 5 《中国陆上油气管道总里程达到12万公里》，人民网，2015-08-24 http://en.people.cn/n/2015/0824/c90000-8940666.html 6 China to push for reform on oil and gas pipeline operations, Xinhua, 2017-09-05 http://www.chinadaily.com.cn/business/2017-09/05/content_31594245.htm 3. 管网改革 《意见》指出，中国计划逐步推进大型国有油气企业的管网业务拆分，进一步向第三方市场主体开放石油天然气管道网络。管网拆分打破垄断是中游领域改革中最热门的话题。中国陆上油气管道总里程约12万公里，包括2.3万公里原油管道，2 .1万公里成品油管道以及7. 6万公里天然气管道5。中石油、中石化及中海油约占98%的市场份额，垄断油气市场6。大型油企成立管道公司进行业务拆分意味着管网改革逐步启动。2016年11月，中石油拆分其天然气销售业务与管道业务，而中石化也计划与民营成品油销售公司开展合作。然而，由于改革影响重大，我们认为短期内成立独立国有管道公司的可能性不大。石油天然气管道、油码头、液化天然气接收站以及省内与省际网络均处于分散状态，导致竞争不足和资源浪费。尽管面临诸多挑战且改革步伐缓慢，但向第三方市场主体公平开放将有助于新资本进入石油天然气领域。同时，扩大基础设施接入将降低运营商成本。例如，允许第三方市场主体接入国有石油公司的液化天然气接收站以及放开管道网络，能够推动天然气运营商以较低价格实现供应渠道多元化，从而积极推动需求。总而言之，促进竞争能够提高效率。4. 下游竞争中国将深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品的生产供应能力。政府计划制定更加严格的炼油产品质量、安全、环保和能耗等方面标准，还计划更好地管理新进入炼油领域的企业，加快淘汰落后产能，减少过剩产能。《意见》还提出，开展天然气输送市场公平竞争，促进天然气使用。对此，城市天然气输送市场是否将实行新计划仍有待讨论。过去十年来，中国城市天然气输送网络不断迅速扩大，并将随着进一步城市化继续扩展。成立的众多天然气输送公司中，许多由中央和/或地方政府机构拥有或者与之关联，加速了输送网络的扩建。尽管近年来增长率有所下降，但在此期间的年销售量增长率仍为20%。2015年中国约有35%的大中型城市（2.4亿人口）接入管输天然气，城市天然气输送具有巨大的潜在服务市场。现有的城市天然气输送公司需要做好准备应对日趋激烈的竞争，并在必要时调整商业模式。 06逐步推行油气行业全价值链改革 | 中国油气改革系列之一5. 定价机制 中国计划完善成品油价格形成机制，充分发挥市场决定价格的作用，同时保留政府在价格异常波动时的调控权。这是一项艰巨的任务。中国决心推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。同时鼓励发展油气交易平台，最终实现市场化价格。中国的石油天然气市场目前处于不同发展阶段。石油定价机制比天然气价格波动更频繁，因此更能反映全球油价，尽管价格变动仍由政府决定。油价改革的下一步将是降低政府在价格形成中的作用，尽管2017年不可能实现，但政府作用会逐步削弱7。价格是限制中国天然气发展的主要因素。在不考虑环境成本的情况下，天然气的价格远高于煤炭。针对天然气市场，政府采取的下一步措施将是降低管输价格，取消终端用户的交叉补贴。搭建交易平台会加剧天然气供应商之间的竞争，逐步减少国际气价与中国较高国内用气价格之间的差距。2016年11月成立的上海石油天然气交易中心与2017年1月成立的重庆石油天然气交易中心是推动价格形成机制长期市场化的关键基础建设。据天然气输送公司预计，相较于国内正常价格，2016年通过交易中心购入的天然气享受6% -7%的价格折扣8。6. 国企改革 中国将持续推进大型国有石油公司改革，引入混合所有制，完善企业法人治理结构并通过并购等方式精简运营。中国鼓励工程公司和油气装备制造商作为独立企业运营，因此我们预计大型国有石油公司的专业化业务重组整合将持续增多。中石油未来2-3年将重组其庞大的业务部门，并计划成立3-4家公司专营油田钻井、炼化工程和金融服务，预期目标是在不久的将来完成这些公司的上市9。大型石油企业盘踞上游和中游市场。因此，尽管混合所有制改革已经开始，但对油气市场的影响却仍较为有限。 7. 油气储备与输送政府计划保障油气供应，建立同时服务政府与民营企业的储备体系。此外，还计划完善投资机制，鼓励民营资本进入储备领域，提升储备能力。《意见》出台后，政府又于2017年7月19日公布了新规草案，拟将最低原油输送及存储的储备容量要求从50万立方降至20万立方，成品油输送及存储的储备容量从 20万立方降低至2万立方。专家与交易商认为这些要求符合行业平均水平10。企业进入国内输送及储备行业的监管有所宽松，可能刺激民营油气储备容量增长，提升流动性，进而推进中国推出本国的原油期货合约这一长远计划的落实。8. 安全与环保中国计划提升全产业的安全清洁运营能力。加强油气开发使用的全过程安全监管，完善风险应对和防范机制。炼油领域将受到严格监管，尤其是中小型炼油公司。作为独立炼油公司最多的省份，山东已经开始迎来政府派遣的环境部门官员与专家小组，接受常规但不定期的