拨开迷雾见真相 城投企业土地注入“乱象”解析

共9页，第1页特别评论拨开迷雾见真相 城投企业土地注入“乱象”解析地方政府及城投行业研究团队朱志斌电话：010-88090249邮件：zhuzhibin@chinaratings.com.cn徐铭蔚电话：010-88090259邮件：xumingwei@chinaratings.com.cn王辰电话：010-88090242邮件：wangchen@chinaratings.com.cn第1期（总第925 期） 2018年1月中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。公司网站：www.chinaratings.com.cn 电 话：010-88090001地 址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层观点简述：在各项政策法规日益完善的情况下，城投企业获得土地使用权的规范方式目前主要为出让和划拨两种，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但市场中仍存在地方政府为支持城投企业发展向城投企业变相注地的现象，主要表现为地方政府在城投通过一级市场购地后向其返还土地出让金。该模式可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求，但也存在以下需要关注的事项：（1）对于城投企业，政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，政府配置的土地资产能够部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题；（2）对于地方政府，虽然城投企业在一级市场上购地增加政府性基金收入，但政府会返还给城投，资金在政府空转，并未形成有效财力，实际财政收入无法覆盖土地前期的投资成本；（3）对于金融机构，土地资产变现时间较长，生地的情况下考虑一级开发等问题，其处置时间可能会更长，加上入账价值本身可能存在高估的情况，将会给金融机构带来一定的风险。 共9页，第2页特别评论一、城投企业获得土地使用权的规范方式分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地方政府的投融资存在较大资金缺口，为弥补这一部分资金缺口，城投企业应运而生。根据国发[2010]19号，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。实际情况中，地方政府财力有限但掌握大量的土地资产，大部分城投企业是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的，因此在成立之初其账面即拥有较大规模土地资产。其后，由于城投企业成立的主要目的是通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府后续不断向城投企业新增以土地资产为主的各类资产，使其进行抵质押融资。同时，在发展之初城投企业和地方土地储备机构的职能划分不明确，城投企业或实际承担了土地储备的职能、再以土地储备的名义向银行等机构借款，或土地储备机构将融资资金以各种名义转移至城投公司帮助其进行融资。自2010年起，监管机构集中出台多项政策法规，厘清城投企业和土地储备机构的关系，禁止城投企业从事土地储备工作，不断规范城投企业获取土地的方式。通过土地储备和政府资产注入的相关政策梳理，中债资信得到城投企业获得土地使用权的两种规范方式：一是对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权。二是对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得的土地使用权，但前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途。（一）以出让方式获得土地使用权1、厘清土地储备的规范流程《土地储备管理办法》明确土地储备的含义，即市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备是土地收购、土地储存和土地出让的全过程，其目的在于调控城市建设用地的需求，建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个水龙头放水”的土地统一供应机制，实现政府对一级土地市场的绝对控制，杜绝多头供地局面的出现。 共9页，第3页特别评论土地收购图1：土地储备的基本流程土地储存土地出让征用增量土地存量土地回收收购置换土地一级开发（包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等）招标拍卖挂牌资料来源：公开资料，中债资信整理A.土地收购土地收购是指各地土地储备机构按照城市政府授权或者经人大通过的土地储备计划，依照或遵照有关章程，通过征用、收回、置换或整理等方式，实现土地使用权由集体或其他土地使用者手中向政府集中。根据《土地储备管理办法》，下列土地可以纳入土地储备范围：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地专用、土地征收批准手续的土地；（5）其他依法取得的土地。B.土地储存土地储备是指土地储备机构根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，对收购和收回的土地进行初步开发，将“生地”变为“熟地”后，将其纳入土地储备库，以备供地之需的行为。根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》，进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。各地土地储备机构多委托城投企业进行“三通一平” 、“五通一平” 、“七通一平” 等土地一级开发。C.土地出让土地出让是土地供应的一种方式，是指对纳入土地储备系统的土地，由土地储备机构根据客观 共9页，第4页特别评论需要和土地供应计划，向市场供应土地的行为。目前土地使用权的出让主要包括两种方式：一种是以不公开方式所进行的协议出让；另一种是以公开方式进行的招标、拍卖或挂牌交易。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。同时，严格限制协议用地范围，确实不用采用“招拍挂”方式的才采用协议方式。故目前我国向土地市场出让土地的主要方式为：招标、拍卖、挂牌。2、厘清城投企业在土地储备中的合理接触点一是土地储备机构与城投企业在储备项目中的委托代理关系，表现为在土地收购阶段涉及到的拆迁安置补偿，或者在土地一级开发阶段相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，地方土地储备机构委托城投企业负责。二是城投企业为获得经营用地或工业用地等建设性用地，参与土地一级市场的“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金并取得土地使用证，以出让方式获得土地使用权。（二）以划拨方式获得土地使用权1、划拨地的范围和特征A.划拨土地使用权的范围根据《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得土地使用权的使用者通常是国家机关、军队、人民团体以及由国家财政部门拨付事业经费的单位等。将国有土地使用权无偿划拨上述单位使用，其目的是为了实现社会公益事业的需要，具有社会公益性。B.划拨土地使用权无偿取得或只需付较少费用依《土地管理法》及《城市房地产管理法》的有关规定，划拨地主要以无偿方式取得，有偿划拨也只需支付少量的土地补偿费和安置补助费，这些费用远比土地使用权出让金少。C.划拨土地使用权无使用期限的限制《城市房地产管理法》第22条2款规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。D.划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45 共9页，第5页特别评论条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。2、城投企业的划拨用地历史注入的土地方面，在前期地方政府向城投公司以划拨的名义注入大量的土地，划拨地原则上不能用于抵押贷款，若城投企业要将该土地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求，以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。需要注意的是，城投企业账面存在的划拨地，一是若抵押需要经过严格的审批流程，而且存在抵押借款无法偿付时，划拨用地的变现因土地性质或流程复杂导致折价的情况，因此在评估划拨地时要考虑划拨地的实际可变现价值，看划拨地入账价值是否存在高估；二是若涉及划拨地转让，则需变更土地使用权类型并缴纳土地出让金后方可进行，需关注城投企业的现金流情况，判断土地出让金的缴纳是否会影响企业的资金周转等。二、土地注入“乱象”：地方政府以“招拍挂”的方式变相向城投企业注入土地通过第一部分分析得出，城投企业获得土地资产的规范方式，分为出让和划拨两种。在各项政策法规日益完善的情况下，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但为支持城投企业且规避政策限制，市场中仍存在城投企业在土地一级市场购地且政府返还土地出让金的现象。（一）模式分析城投企业在土地一级市场通过“招、拍、挂”方式购入土地资产并支付土地出让金，土地购置后多计入“存货”或“无形资产”科目，城投在一级市场购地产生现金流出的同时，政府会通过专项款的形式将部分土地出让金返还至企业，计入“专项应付款”或“资本公积”。实际上政府通过此种方式，变相向公司注入土地资产，以做大平台规模。土地资产实际上变成城投企业的“融资用地”，用于抵押借款。城投企业在土地一级市场上购得的土地或分为生地和熟地两种类型。1、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为生地 共9页，第6页特别评论由于相关的法律法规只规定了经营性用地需要通过“招拍挂”的方式获得，而并没有规定“招拍挂”中经营性土地的状态（生地或熟地），未明确禁止生地参与“招拍挂”，故部分城投企业利用政策的回旋余地，在土地一级市场中购买的土地实际上为生地，并在购地后对土地需进行开发整理再出让，实质上承担了部分土地储备的职能。据了解，城投企业在土地一级市场中通过“招拍挂”购入生地，可以获得相关的土地权证，甚至后续能够以该土地进行融资。 生地图2：城投企业在土地一级市场中“招拍挂”的土地为生地通过“招拍挂”购地，城投企业入账熟地土地储备机构②纳入开发计划，并进行土地一级开发出让返还抵质押融资借款①无开发计划政府回收资料来源：中债资信整理2、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为熟地部分城投在土地一级市场中购买的土地为熟地，其在前期已由购地城投企业或其他具有土地一级开发资质的城投企业完成拆迁安置和土地一级开发，可直接用于经营建设。其实，城投企业若以房地产开发等经营活动为目的购地，这种方式可以说是其在土地一级市场中最为标准的购地模式。但很多地方政府在城投购地后会将土地出让金返还，且购得土地仅为城投企业的融资用地，这种模式的问题在于政府没有对应的财力支撑以补偿土地前期的投资成本，在下一部分会详细说明影响。 共9页，第7页特别评论生地图3：城投企业在土地一级市场中“招拍挂”的土地为熟地熟地土地交易中心城投企业土地供给供给