依托开放网络与开放数据打造更智能的城市交通

南丹·达达和达瓦勒·德赛 利用开放网络和开放数据，实现更智能的城市交通 © 2026 观察者研究基金会。版权所有。未经观察者研究基金会（ORF）事先书面许可，本出版物之任何部分均不得以任何形式或任何方式复制或传播。 归属：南丹·达达和达瓦·德赛，利用开放网络和开放数据实现更智能的城市交通，观察者研究基金会，2026年7月。 本出版物中表达的所有观点均仅为作者个人观点，不代表观察者研究基金会，无论是整体上还是其官员和工作人员。 ISBN: 978-93-49061-43-9ISBN Digital: 978-93-49061-28-6 封面图片：Freepik.com；第10页 - THEPALMER/gettyimages；第23页 - Lalam/gettyimages；第38页 - freepik.com；第45页 - freepik.com 编辑部及制作团队：维尼亚·穆克吉，编辑兼制作人；莫尼卡·阿哈拉特，助理编辑；拉希尔·米亚·谢克，设计与排版。 内容 6引言 I.外围连接性与非正式流动性：利用开放网络11实现包容性城市交通与物流 II.智慧多模态出行：利用开放网络实现集成化、24小时适应性与可持续的城市交通 III.开放网络和开放数据在城市交通领域的治理与政策框架 46结论 附件49 引言 印度城市正处在交通出行方式转型的关键节点。快速城市化和出行需求的增长给现有的交通系统带来了前所未有的压力，这些系统仍然存在碎片化、管理不均和整合不足的问题。到2035年中期，印度城市人口预计将超过6亿，日常出行选择将不仅塑造经济生产力和环境结果，还将影响就业、休闲、教育和基本服务（包括医疗保健）的获取。1,2 碎片化的交通系统限制了低收入人群获得工作、教育和服务的途径，从而加剧了现有的不平等。 尽管在地铁、公路和数字平台方面进行了大量投资，城市交通出行结果仍然以外部性恶化为主要特征，包括拥堵、出行时间成本高、排放和排斥。对于依赖非正规和边缘交通系统的用户（包括辅助交通方式），情况更为糟糕。3,4 在印度整体经济快速采用数字公共基础设施（DPI）、开放平台以及跨不同领域（包括金融、商业和治理）的数据赋能服务交付的当下，这些技术在公共交通领域的应用仍十分有限。城市交通系统，包括许多快速扩张的地铁铁路系统，依然依赖传统的服务交付模式，往往忽视了可及性、包容性、安全性和经济性等基本原则。与此同时，非正式的接驳交通方式承担了超过25%的日常出行，并提供关键的“最后一公里”连接，但在正式的规划、监管和数据生态系统中仍基本被忽视。因此，尽管利用大数据、开放数据和互操作数字网络为提供无缝连接带来诸多益处——正如全球几个成功、整合良好且以用户为中心的公共交通模式所体现的那样——印度的城市交通依然在运营壁垒中呈现碎片化状态。 大数据与开放数据，结合开放的网络架构，正成为下一代城市交通的战略支撑。10 与依赖封闭的专有平台或各自为政的机构体系不同，开放网络能够创建共享的数字化和标准化接入轨道，使多个公共和私人参与者能够大规模地提供协调服务，通过无缝数据共享和综合规划利用互操作性。11当设计适当的治理保障时，此类系统可以实现无缝的多模式出行，提高服务可靠性，整合非正式交通，并提升乘客和城市货运的效率，从而增强经济效率、社会包容性和气候韧性。12,13 图1展示了大数据、开放数据以及互操作性在城市交通中的整体效益。 在此背景下，观察者研究基金会（ORF）举办了其旗舰式多利益相关方城市交通改革对话会的第二版——2025年城市交通圆桌会议。本次圆桌会议由开放数字商业网络（ONDC）联合主办，波特公司协办，汇聚了政策制定者、城市政府、监管机构、技术专家、交通运营商、研究人员和民间社会代表。 基于2024年举办的首届城市交通圆桌会议（该会议促成了《印度城市综合多模式交通系统路径》的ORF报告），2025年的会议将分析视角从“整合”这一目标转变为“数据与数字化开放”作为实现该目标的手段。该圆桌会议在查塔姆规则下进行，旨在鼓励坦诚交流的同时产生可操作的政策见解。 这些讨论强调了技术本身无法解决印度的城市交通挑战。要利用技术和数据驱动解决方案的成果，需要在机构、市场和治理框架等方面进行协调改革。本报告综合了2025年城市交通峰会（Urban Mobility Conclave 2025）的见解。基于实践和政策讨论的证据，它探讨了开放网络和大数据如何支持包容性接入、提高系统效率、实现客运货运一体化，以及加强治理以提升城市交通体验。其目标是记录讨论并将其转化为一个连贯的政策相关路径框架，为印度各城市和邦的决策提供参考。 本报告通过一套分级的建议，阐述了讨论的成果，该建议按三级干预措施进行结构化。第一级包括即时和程序性措施——或称“一纸令”行动，可通过行政决策、标准采纳和跨机构协调来实施，以实现数据共享和互操作性。第二级由中期改革构成，需要修订政策、协调监管以及在城市和州层面进行能力建设，以建立开放数据生态系统并整合非正式交通。第三级是长期结构性干预，要求立法明确、机构重组以及持续性的公共投资，将基于数据的开放交通嵌入印度城市发展战略的核心组成部分。 I.外围连接性与非正式流动性：利用开放网络促进包容性城市交通与物流 在印度快速发展的城市中，日常出行更多地受到实际需求的影响，而非正式的交通规划。来自多个城市区域的研究表明，近60%至70%的日常出行距离不足5公里，并且最有效地由灵活、按需的接驳交通方式提供服务。16,17 在较小的城市，尤其是人口少于百万的城市，固定班次的公交服务稀少甚至完全缺失。在这些地方，出行需求由密集的、非正式和半正式的选项组合满足，包括不同大小的出租车、拼车面包车和三轮车、SUV以及大量本地组织的灵活服务。18 这种模式在较大的都市地区也可见，尤其是在其郊区。对于教育、医疗保健和日常杂事等日常出行需求，前往和在这些区域内仍然有相当一部分依赖于非正式系统。19 实地观察表明，即使在过去的十年左右，非正式出行的情况也几乎没有改变。20 因此，非正式系统并非仅仅是权宜之计：它们为数百万人提供了出行便利，尤其是在市中心区域、不断扩张的城市边缘地带以及二线和三线城市，在这些地方，正式的交通运输系统历来未能跟上空间发展的步伐。21 它们也往往是提供“门到门”连接的唯一交通方式。从系统角度来看，非正式出行履行着三个相互关联的功能。 首先，它为那些正式公共交通在财务上或运营上不可行的地区提供了基本出行方式。其次，它大规模地支持城市生计，为全国数百万劳动者创造了就业机会，其中许多人处于正式社会保障体系之外。第三，它提供了时空灵活性，能够实现点对点和按需响应的出行选择，这些选择与分散的土地利用模式和不规则的作息时间相吻合。然而，尽管它们具有空间适应性、资本强度低以及与当地劳动力市场深度融合等固有优势，但它们仍然处于交通规划范围之外，在监管真空状态下运营，存在票价不规整、服务提供不均等以及公共投资框架缺失等问题。 城市货运进一步强化了非正式和灵活交通系统的重要性。城市物流占印度大城市道路交通的估计比例约为30-40%。26 随着电子商务和基于应用程序的食品配送的增长，城市间短途、时效性强的运输需求增加。这些配送中的大部分由轻型商用车、摩托车以及各种非正式配送经营者管理，而这些经营者处于1988年《机动车法》及其2019年修正案所规定的正式物流规划与法规之外。27 因此，大多数城市缺乏关于平均配送行程长度、配送频率、车辆利用率、停车需求和交通拥堵贡献等关键指标的可靠数据。没有这些信息，城市当局难以推行错峰配送、行程合并或更高效的车辆停车等措施。相反，包括孟买、诺伊达和艾哈迈达巴德在内的几个城市，则依赖临时措施，例如在高峰时段限制卡车和其他重型商用车辆进入。28,29,30 结果是，该系统既滋生低效，又驱动经济活动。例如，未充分利用的车队、交通拥堵以及对本已不堪重负的街道日益增长的压力。综合来看，非正式通勤服务的规模以及城市货运的不断扩大，凸显了需要采取综合的、数据驱动的策略，将两者都视为城市交通景观中不可或缺的组成部分，而不是边缘或次要问题。一些参加ORF会议的代表观察到，允许车辆同时运输货物和乘客可以优化资产利用，提高司机收入，帮助中小微企业（MSMEs）以更低的成本实现最后一公里连接，并通过消除空驶来减少拥堵和排放。他们将这些与货运相关的挑战与围绕双重用途交通的持续辩论联系起来。世界资源研究所（WRI）印度在五个城市进行的一项调查发现，72%的共享交通工具，尤其是三轮摩托车，已经非正式地进行双重用途，而2019年的《机动车（修正）法》通过国家交通政策允许豁免。31然而， 共享出行车辆的非监管性双重用途持续游走在灰色地带，经常违反当地许可和认证要求。 2025年城市交通圆桌会议第一场，主题为“边缘连接与非正式交通：利用开放网络促进包容性城市交通”，从开放网络和数据互操作性角度探讨了这些问题。与会者承认，虽然印度的交通规划侧重于大规模、资本密集型系统，但很大程度上忽略了大多数城市居民出行需求——这些需求是短距离、分散化的通勤。例如，在斋普尔和阿姆利则，尽管非正式交通工具承担了20-25%的出行总量，但其注册车辆总数仅占2%。 这种不匹配在城市外围地区感受最为强烈，那里的住房、工作场所和日常出行需求往往与传统的公共交通路线不一致。35名参与者指出，尽管非正式服务填补了这些空白并每天帮助数百万通勤者，但它们的价值仍未得到认可，因为政策制定者很少关注它们。 会议期间，与会者普遍强调，数字化转型不应仅仅是技术升级，而应是一个重新思考如何将城市交通生态系统与边缘地带和非正式出行方式相结合的机会。与会者就开放网络在为非正式服务带来可见性、可预测性和问责性的同时，又不损害其固有的灵活性和便捷性方面的潜力进行了辩论。36与其强加“规范化”的刚性自上而下模式，人们认识到开放网络是一种方式，能够让司机、运营商和乘客参与到一个共享的数字环境中，在那里服务发现、支付和路线规划能够无缝且以用户为中心地进行。 为引导讨论，会议议程围绕连接性差距、监管挑战、融资模式以及新兴理念（如两用车）对城市交通的潜在影响等关键问题展开。与会者观察到，许多非正式交通方式已模糊了客运与货运的界限，通勤者常搭载小件包裹。37 这些做法必须借助开放网络得到正式认可，尤其是在非高峰时段。这种正式认可可以提高司机收入，更有效地利用现有车辆，并有助于减少整个城市交通领域的拥堵和排放。然而，这种变革需要就责任、保险、道路安全、定价以及这些车辆可携带的货物类型等制定明确规则，以不损害乘客舒适度或安全为前提。 参与者一致认为，投资者和平台运营商通常将边缘和小城市市场视为商业前景不明。然而，交易额较低并不一定意味着其可行性差。开放网络有助于跨不同模式（包括双用途车辆）的服务发现、数字交易、实时协调和数据生成。38 它们还可以降低搜索成本、聚合需求，并允许小型供应商参与更广泛的出行市场。 与此同时，关于治理能力的讨论提醒人们，不能单靠数字化来保证包容性。如果没有制度改革、监管清晰以及生活保障（包括司机福利、劳动条件、车辆规范，并承认非正式出行是城市交通系统合法组成部分），那么开放网络推动包容性的全部潜力可能无法实现。39 讨论也强调，扩大双用途移动性在安全标准、车辆设计、保险和实时监管监督方面带来了复杂性。40 专家还指出了监管过剩和执法不足的例子，包括对乘用车缺乏货运认证，这增加了道路事故和环境不合规的风险。41 他们强调，原始设备制造商（OEM）的车辆重新设计、需求整合和安全审核是保护运营商免受处罚、避免信任受损的先决条件。他们主张逐步试点以测试可扩展性，在大规模推广前优先考虑公共安全而非快速扩张。42 同时，监管必须保持灵活性，以方便拼车模式的司机经营，从而鼓励双用途移动性的逐步采用和整合。 因此，数字化不应旨在“纠正”非正式出行，而应理解并将其作为城市交通的必要组成部分加以整合，从而利用其经济价值、服务优势和便利性。一位参与者还观察到，新