格鲁吉亚绿色财政报告：格鲁吉亚绿色转型的财政政策——促进包容性和可持续增长

佐治亚州绿色财政报告格鲁吉亚绿色转型中的财政政策促进包容性可持续发展 P180447 © 2026。世界银行 1818 H街西北，华盛顿特区20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 部分权利保留 此项工作由世界银行出版。本工作中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性，也不对信息中出现的任何错误、遗漏或差异承担责任，或对使用或未使用所提供的信息、方法、流程或结论承担责任。本作品中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息不表明世界银行对任何领土的法律地位或对其边界表示认可或接受。引用他人作品并不意味着世界银行认可作者所表达的观点或其作品的内容。 本协议任何内容均不构成对世界银行的特权与豁免权的限制、解释或视为放弃，所有这些特权与豁免权均予保留。 权利与许可 本作品中包含的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，只要注明出处，本作品即可为非商业目的进行全部或部分的复制。 署名——请按以下方式引用该作品：“Hynes, William, Vicky Chemutai 和 Leonardo Garrido.2026.乔治亚绿色财政报告. © 世界银行。” 关于权利和许可（包括衍生权利）的任何查询，请致世界银行出版物，世界银行，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件： pubrights@worldbank.org. 内容执行摘要 ..................................................................................................................................4 执行摘要 格鲁吉亚的绿色财政政策能够应对新兴的社会经济瓶颈，促进包容性和可持续的经济增长与效率。本报告基于不同碳定价选项的模拟，为财政部提供了一套工具箱。此类措施可以提高税收系统的有效性；以较低的经济增长成本筹集收入；解决由燃料价格（相对于其有效价值）过低而产生的负外部性；并降低对新兴的国际碳相关税收方案（如欧盟的碳边境调节机制）的敞口。报告提出了一个长期改革议程，但并未明确考虑中东能源市场近期出现的供给侧中断。然而，报告勾勒出了一条减少能源进口依赖的路径。此外，环境税收提供了一条政治上可行的路径，以扩大税基，并通过将税收负担从劳动转移来支持正规化。当前的财政结构将更大的税收负担置于劳动和消费，而非环境损害之上，导致效率低下和收入动员有限。格鲁吉亚的绿色财政政策旨在通过税收和补贴将环境外部性内部化，以纠正市场失灵，从而改善财政空间，促进低碳增长。 格鲁吉亚的绿色财政框架有三大扩容关键机遇：排放定价过低、天然气隐性补贴以及环境税使用受限。2016至2021年间，每吨二氧化碳当量约20美元的总量碳价（TCP）——这一衡量碳税价值并包含在燃料价格中的指标——在同等国家中处于最低水平之一，这反映了排放定价过低。特别是，由于与阿塞拜疆的长期进口协议，住宅和电力部门从天然气价格上的间接补贴中受益，相当于20亿美元（约占GDP的7%）。燃料的巨大隐性补贴扭曲了消费，并降低了能源效率和可再生能源部署的激励。格鲁吉亚有潜力生产更多可再生能源并投资其输电线路，不仅满足本地需求，也满足区域需求，例如黑海海底电缆（BSSC），该项目的目标是向欧盟出口格鲁吉亚和南高加索地区高达1.3吉瓦至4吉瓦的可再生能源，计划于2030年完成首条1155公里线路。与此同时，环境税的使用仍然有限，几乎没有污染税或资源税。该国缺乏针对甲烷排放——一种强效温室气体的专项税收，这代表着财政政策与气候承诺之间的一大关键差距。 3.本说明模拟的绿色财政政策情景，虽然起步时在财政上是中性的，但可以实现双重红利，即在促进增长的同时显著减少能源消耗和排放。排放交易体系、天然气消费税以及交通领域的费税结合措施，是格鲁吉亚可以运用的绿色财政工具，用以应对其发展挑战。由于目前使用的是大量化石燃料车辆，费税结合措施在初期尤其有效。 4.一套精心设计、由政府主导的绿色财政政策组合——考虑到国际因素（如地缘政治紧张局势）和国家限制（如财政规则）——可以提高碳总价格（TCP），缩小与有效能源价格的显性和隐性差距，并有助于解决经济中的非正规化问题。建议被表述为灵活的、有条件的建议， 给予政府空间，以应对当前的现实挑战，而非仅依赖长期的理论模型方法。 5.收入再循环设计是确保绿色财政政策支持包容性和可持续增长的关键。例如，利用收入减少劳动税、促进公共投资，到2040年可将GDP提高0.58%，减少排放21.8%，同时创造就业机会并减少非正规经济。该分析使用了多种建模工具，每种工具都有其优势和局限性（详见附件）。结果应谨慎解读，应视为指示性的数量级而非精确预测。虽然MANAGE CGE模型提供了一个评估全局影响的连贯框架，但估计值依赖于关于行为反应、技术采用和政策实施方面的简化假设。实际政策的具体实施顺序和执行方式可能会使结果产生差异。 格鲁吉亚可以通过实施绿色财政措施来实现其经济、社会和环境目标。 格鲁吉亚正致力于绿色转型，以促进更具包容性和可持续性的增长，并符合欧盟标准，同时解决结构性经济挑战。如2026年国家气候发展报告（CCDR）所述，该国过去二十年的经济增长强劲，但仍需建立更具包容性和可持续性的增长模式来应对持续存在的挑战，否则这些挑战可能通过有效的政策改革未得到解决，从而制约未来增长。劳动力参与率呈下降趋势，优质高薪工作岗位不足。CCDR强调了技能错配问题，这阻碍了从低生产率向高生产率部门以及从农村向城市的转移。此外，CCDR指出了格鲁吉亚高度开放贸易和依赖旅游业的特点，这加剧了其对外部冲击的脆弱性，而政治不确定性——包括停滞的欧盟入盟努力和有争议的立法——则在削弱投资者信心、引发治理和机构独立性问题方面发挥作用。这份绿色财政报告在CCDR的基础上，进一步强调了实施精心设计的碳定价工具、补贴改革和定向收入再循环等政策选择，以实现符合欧盟标准和国家发展目标的可持续增长、创造就业/正规化以及减排。 格鲁吉亚的财政体系虽然平衡，但面临财政风险上升的压力，同时宪法要求也限制了传统税制改革。2010年至2023年期间，格鲁吉亚保持了约25%的财政收入占GDP比重。所得税约占收入的40%，间接税主要来自增值税（40%）和消费税（11%）。正如格鲁吉亚公共财政评论所强调的，虽然收入占GDP比重高于上中等收入经济体的平均水平，但格鲁吉亚从商品和服务税中征收的税款少于同业，而所得税占比更高，这在中期内可能对增长产生拖累作用。稳健的税收征管加上简单透明的财政规则，使政府能够持续将财政主要赤字控制在GDP的2.5%以下，并将公共债务水平保持在GDP的40%以下。然而，考虑到气候变化和全球冲击带来的日益增长的财政风险，维持财政缓冲并加强税收征管以创造优先投资空间将至关重要。此外，《2011年经济自由法》对税收政策施加了宪法约束，要求通过全民公投才能引入新税或提高最高边际税率——消费税除外。这些约束限制了传统税制改革的范围。2018年强化的财政规则促进了公共财政的可持续性，同时通过例外条款提供了灵活性，以应对危机，正如在COVID-19大流行期间所展示的那样。 3.绿色财政政策能够应对新兴的社会经济瓶颈，促进经济增长和效率。它们可以提升税收体系的有效性；以较低的成本为经济增长筹集收入；解决因燃料价格（相对于其有效价值）过低而产生的负外部性；并减少对新兴国际碳相关税收方案（例如欧盟的碳边境调节机制，CBAM）的敞口。这一议程与格鲁吉亚尤其相关，格鲁吉亚是一个由于人口动态变化、劳动参与的结构和趋势以及基础设施和人力资本方面的突出需求，将面临日益增长的中长期财政压力的国家。苏联后格鲁吉亚的财政结构导致了定价过低 自然资源丰富且资源租金低廉，同时却向劳动和消费施加了更重的税负。5 这抑制了财政收入，限制了关键公共品的投资。 4.基于这一总体方法，报告评估了格鲁吉亚当前的绿色财政框架，指出了其中仍然存在的关键差距，以及如何通过绿色财政工具来弥补这些差距。报告提供了一份简短、数据驱动的分析，主要面向财政部。 格鲁吉亚的绿色财政框架存在空白。 5.格鲁吉亚高昂的能源强度和低效的能源利用凸显了改革需求，即在不增加财政和环境压力的前提下提高效率。尽管近年来呈下降趋势，但格鲁吉亚的能源强度仍高于欧盟平均水平，这反映了其消费模式低效以及对外国化石燃料的依赖。这些低效不仅增加了对外部冲击的脆弱性，还通过提高能源补贴和进口成本，限制了财政能力。更绿色的财政框架通过激励效率、减少有害能源使用以及为绿色投资创造财政空间，为应对这些挑战提供了途径。这些政策为拓宽税基、减少能源进口依赖以及通过将税收负担从劳动转移来支持正规化提供了政治上可行的道路。 6.与此同时，当前的财政工具未能与环境目标相协调。格鲁吉亚对排放物定价过低，隐含补贴了天然气，环境税有限，且缺乏针对甲烷的专项税收。 在住宅和电力行业，由于与阿塞拜疆的进口协议，受益于低廉的天然气价格。燃料方面存在大量隐性和显性补贴，特别是超过20亿美元（约占GDP的7%）的天然气补贴，这扭曲了消费行为，并降低了能源效率和可再生能源部署的激励。10 其他环境税仍然有限，几乎没有污染税或资源税。 2.1 佐治亚州的总碳价（TCP）较低 7.TCP（传输控制协议）的能量供需依赖于其构成——在格鲁吉亚，需求主要由交通、住宅和工业构成，而供应则由水电和天然气产生。交通和住宅部门各占总能源消耗的约30%，其次是工业（17%）、商业使用（10%）和其他部门（10%）（图2.2）。交通能源需求主要通过石油产品（72.3%）满足，其次是天然气（26.5%）和微乎其微的电力份额（1.1%）。住宅消费主要由天然气（71%）、电力（14%）和生物燃料及废弃物（13%）满足。工业能源需求通过电力（34.5%）、天然气（26.9%）、煤炭（26.5%）和石油（12.1%）满足。在商业和公共服务部门，能源需求由电力（55.6%）、天然气（42%）和可再生能源（2.2%，主要为太阳能和风能）提供。在供应方面，电力生产主要由水电（75.5%）主导，其次是天然气（23.9%），风能贡献微小（0.6%）。 仪器与环境。TCP可以在国家层面进行分析。此外，该指标为单个燃料和部门及其组成部分提供了见解，这有助于区分碳定价实施有效和碳仍被低估的地区。10 天然气补贴的价值来自国际货币基金组织（IMF）的《化石燃料补贴》数据库。这些补贴是通过比较天然气价格与其生产成本、分销成本、税收以及由其碳含量产生的负外部性所反映的价值来估算的。IMF通过汇总显性补贴（其结果源于比较燃料价格与其生产、分销和税收成本）和隐性补贴（有效燃料价格与实际价格之间的差额）来估算补贴。虽然格鲁吉亚的天然气显性补贴微不足道——鉴于其与外国供应商的低成本采购协议——但由此产生的隐性补贴仍然很高。 2016年至2021年期间，平均碳定价（TCP）约为每吨二氧化碳当量19.8美元，使格鲁吉亚在其同组国家中处于较低水平（见图2.3）。这反映出排放定价过低，错失了利用财政工具实现气候和创收目标的机会。燃料能源的从量税，主要是柴油和汽油，构成了碳定价的大部分（见图2.1），这对交通部门造成了不成比例的影响，其次是工业部门。电力、住宅和商业部门面临的碳定价微乎其微，尽管它们受益于低廉的天然气价格，尤其是在住宅能源使用方面。 2.2 乔治亚州享有高额隐性补贴 格鲁吉亚的低能源传输成本并非源于明确的政府补贴，而是由长期存在的进口价格协议驱动，主要与阿塞拜疆达成。这些协议利用了格鲁吉亚作为南向天然气走廊（特别是通过亚得里亚海管道）的天然气过境国的战略位置。这种安排导致了对外国化石燃料，尤其是天然气的依赖，并延缓了旨在鼓励高效定价和低碳投资的必