高速公路行业政策系列深度研究之（二）：地方改扩建先行先试，关注五大政策趋势

——高速公路行业政策系列深度研究之（二） 本报告导读： 公路《通行需求具有韧性，政策优化箭在弦上》2026.03.30公路《通行需求具有韧性，政策优化箭在弦上》2026.03.22公路《公路政策优化可期，公路法修正将是信号》2026.01.26公路《内需主题股息确定，政策优化有望加速》2025.06.02 高速公路改扩建国家级政策出台迫在眉睫，近年多省地方级政策“先行先试”。我们梳理总结地方改扩建政策五大趋势，或将引领国家级政策，有望改善再投资风险。 投资要点： 近年多省地方级改扩建政策“先行先试”，积极探索具体管理办法。1）广东：高速公路建设最早且里程最大，2015年试行首个地方专项政策《广东省高速公路改扩建管理办法》，2025年修订再次明确改扩建可重新核定收费期限与标准。2）四川：2020年底印发《四川省高速公路车辆通行费定价办法》，明确改扩建可重新核定收费期限与标准，收费期限延续“合理回报”原则，收费标准“一路一测”并规定上限，特许经营遵照上位法。3）江苏：2021年印发《江苏省高速公路收费标准定价机制》，明确“用路者付费”新原则，改扩建可按照单位投资提档收费并设定上限。4）宁夏：2025年印发《宁夏回族自治区高速公路车辆通行费定价办法》，明确改扩建项目视同新建项目统一定价管理，即收费标准按照单位投资递进而准许调增，并规定上限。此外，河南、云南、新疆均在近年修订的地方级高速公路条例与相关政策措施中，明确改扩建可以重新核定收费期限等。 重视地方级改扩建政策五大趋势，或引领国家级改扩建政策优化。梳理总结多省地方级改扩建政策，我们认为有五大重要趋势值得重视，或将引领未来国家级改扩建政策优化与后续全国推广与执行。1）改扩建项目不仅可以重新核定收费期限，还可以重新评估确定收费标准。2）改扩建项目或视同新建项目，采用相同原则与管理办法。3）原则：延续“合理回报”基本原则。4）收费期限：重新核定，其中特许经营项目遵照2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，即特许经营期限由30年延长至40年，且投资规模大、回报周期长的项目可适当延长。5）收费标准：一路一测，参考单位投资提档收费并规定上限，多省要求不超过当地现行标准上限。政策优化有望改善行业性再投资风险，维持高速公路“增持”评级。 高速公路通行需求具有韧性，分红稳定股息确定，仍是红利优选。上市公司普遍有改扩建项目在推进中，我们预计《条例》修订箭在弦上，地方改扩建先行先试或引领国家政策优化，相关修订落地执行将系统性改善再投资风险。维持皖通高速/招商公路/宁沪高速/深圳国际增持评级，相关标的四川成渝/粤高速/山东高速/中原高速等。风险提示：行业政策修订不及预期、经济波动风险、市场风格变化。 目录 1.改扩建国家级政策出台迫在眉睫，延期已是共识..................................31.1.《条例》2004年实施至今，未涉及改扩建政策................................31.2.《条例》修订迫在眉睫，改扩建延期已是共识................................41.3.改扩建政策影响长远，关注多省“先行先试”....................................52.近年多省出台地方级改扩建政策，“先行先试”......................................62.1.广东：地方首发专项政策，明确可重新核定收费标准与期限...........72.2.四川：明确收费标准与期限核定办法，特许经营遵照上位法...........82.3.江苏：明确“用路者付费”原则，按单位投资定价并设上限.............102.4.宁夏：明确改扩建项目视同新建项目统一定价管理.......................112.5.河南/云南/新疆：均明确改扩建可重新核定收费期限.....................113.地方级改扩建政策五大趋势，或引领国家级政策优化.........................123.1.趋势一：不仅重新核定收费期限，还可重新核定收费标准.............123.2.趋势二：或视同新建项目统一管理................................................133.3.趋势三：延续“合理回报”基本原则................................................133.4.趋势四：收费期限重新核定，特许经营遵照上位法规定................143.5.趋势五：收费标准一路一测，参考投资并规定上限.......................154.策略观点：维持高速公路“增持”评级..................................................165.风险提示............................................................................................17附录：改扩建相关政策要点.......................................................................18一、《收费公路管理条例》及三版修订草案.........................................18二、《广东省交通运输厅关于高速公路改扩建管理的办法》................21三、《四川省高速公路车辆通行费定价办法》和《四川省高速公路项目特许经营管理办法细则》..........................................................................22四、《江苏省高速公路收费标准定价机制》.........................................23五、《宁夏回族自治区高速公路车辆通行费定价办法》.......................23六、《河南省高速公路条例》..............................................................24七、《云南省推动高速公路融合发展若干政策措施（试行）》..............24八、《新疆维吾尔自治区高速公路条例（草案）》................................24 1.改扩建国家级政策出台迫在眉睫，延期已是共识 2004年颁发的《收费公路管理条例》有效保障过去二十年中国公路网快速建设，但面对未来十年路网建设需求与改扩建及养护需求，再投资压力与地方债务风险凸显，政策优化迫在眉睫，特别是国家级改扩建政策有待出台。 交通运输部2013、2015、2018年曾先后发布三版《条例》修订草案，相关重要修订业界共识广泛。其中，三版均新增“改扩建可重新核定经营期限”，具体办法或仍待完善。 近年，多省陆续出台地方级政策指导改扩建“先行先试”。一方面，现行《条例》未涉及改扩建，各地政策满足当地需求，且未与上位法冲突；另一方面，各地先行先试将积累丰富实践经验，或引领国家政策优化与全国推广执行。 1.1.《条例》2004年实施至今，未涉及改扩建政策 八十年代初期广东省率先进行公路建设投融资方式的创新，1984年国务院在总结广东省和国外实践经验的基础上确定“贷款修路、收费还贷”政策，公路建设迎来高速发展期。 为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过《中华人民共和 国公路法》，并于1998年1月1日起施行。其中，明确收费公路法律地位，明确国务院对收费公路的主管地位。 2004年，国务院作为收费公路主管部门，根据《中华人民共和国公路法》制定并颁布《收费公路管理条例》，成为高速公路行业最重要行业政策。条例自2004年11月1日起施行至今，有效保障过去二十年中国公路网快速建设。其中，确立了收费公路分类管理制度，以及“合理回报”与“有限收费期限”等基本原则，明确收费公路最长收费期限，未涉及改扩建相关政策。 第一，收费公路实行分类管理，明确两大分类。 《条例》延续了“贷款修路，收费还贷”政策，按照投资主体差异划分为政府还贷公路与经营性公路两类收费公路，实行分类管理。 第二，确立经营性公路“合理回报”原则。 1）政府还贷公路：按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。 2）经营性公路：按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。 第三，确立政府还贷公路“统贷统还”机制。 省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。 第四，确立收费公路“有限收费期限”原则。收费公路的收费期限届满，必须终止收费。 其中，政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款/集资款的，必须终止收费。 1.2.《条例》修订迫在眉睫，改扩建延期已是共识 站在当下，面对未来十年路网建设需求与改扩建及养护需求，再投资压力与地方债务风险凸显，业界普遍认为现行《条例》已不适应全面深化改革与保障行业可持续发展的要求，收费公路政策优化已迫在眉睫，特别是国家级改扩建政策有待出台。 事实上，早在十余年前，交通运输部已启动对2004年《条例》的修订。十年期间，交通运输部2013、2015、2018年曾先后三次发布《条例》修订草案，并公开征求意见。 参考三版修订草案，修订原则与目标一脉相承，其中四项修订业界共识广泛。我们认为未来有望在《条例》最终修订中得到大部分或全部落实。 1）延长经营性公路经营期限。保障“合理回报”原则，拟将经营期限由25年延长至30年，且“投资规模大、回报周期长的项目经营期限可以超过30年”。 2）新增改扩建延期。符合要求的改扩建项目“可重新核定经营期限”。 3）新增减免补偿。多地试点后，减免政策补偿机制有望立法推广，“通过延长经营期限、给予财政补贴等方式予以补偿”。 4）建立养护收费制度。近年地方财政承压，若收费公路到期终止收费，将导致债务悬空与养护资金缺口。拟基于“用路者付费”原则，建立偿债期（经营期）收费和养护期收费“两期收费”制度，“按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准”。 其中，三版修订草案均新增“改扩建可重新核定经营期限”，2013首版修订草案就提出改扩建延期政策，2015版修订草案与2018版修订草案对改扩建项目要求逐步完善提升。 我们认为改扩建延期已是业界共识，对改扩建项目具体管理办法有待 进一步完善。 1.3.改扩建政策影响长远，关注多省“先行先试” 2000年前后我国逐步进入高速公路建设高峰期，考虑经营性公路收费期限最长不得超过25年，近年批量高速公路经营到期，改扩建项目持续增加。同时，A股、H股高速公路上市公司普遍有改扩建项目在推进中，且大多为区位优秀早期建设的高回报高速公路项目，由于经营期限临近到期而 启动改扩建。 改扩建政策将系统性显著影响高速公路再投资回报率与长期投资价值 ，国家级政策出台迫在眉睫，具体政策优化趋势需重点研究。 交通运输部2013、2015、2018年三版《条例》修订草案，均新增“改扩建可重新核定经营期限”，但至今修订仍尚未落地，且具体改扩建管理办法或仍待完善。 近年，多省陆续出台地方级政策指导改扩建“先行先试”，我们认为值得重 点研究。 一方面，现行《条例》未涉及改扩建，各地政策满足当地需求，且未与上位法冲突。 另一方面