新增建设用地用途受限？暨年度土地成交回顾

固收专题报告/2026.03.13 证券研究报告 核心观点 分析师孙彬彬SAC证书编号：S0160525020001sunbb@ctsec.com ❖近日自然资源部38号文用地新政发布，怎么看？ 最核心的是第十条内容要求：年度新增城乡建设用地≤盘活存量土地面积、新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。 分析师隋修平SAC证书编号：S0160525020003suixp@ctsec.com 我们认为，短期内地方土地出让和房企拿地受影响有限，因为有部分“已获批但未规划”的土地可以用作开发建设。中期内土拍收入和房企拿地可能面临下行压力，但对不同城市影响会有所分化，高能级城市本来新增用地就严格受限，受影响相对较小，而中小城市新增建设用地占用地供应总量比重较大，可能受到一定影响。对房企而言，拿地只能依靠存量土地、城市更新和旧改，高能级城市本就高度依赖此类渠道，受政策影响有限，而低能级城市本非企业布局重点，受政策收紧冲击温和。此外，如果该政策有效引导楼市企稳回升，长期内对土地市场和房地产市场都可能是利好。 分析师涂靖靖SAC证书编号：S0160525030001tujj@ctsec.com 相关报告 1.《量化日报|超长单日输出概率有所下降》2026-03-122.《利率|债市担心的是“油通胀”吗？》2026-03-113.《 量 化 日 报|短 端 确 定 性 更 高 》2026-03-11 ❖2025年土地成交情况如何？ 全国来看，土拍市场仍然偏弱，2025年累计成交33547亿元，累计同比下降11%，降幅继续在扩大。其中，12个省（直辖市）2025年土地成交规模实现同比正增长，西部、东北部分省份回暖明显，而东部、中部多数省份仍在调整。 具体看，重庆、吉林、云南、宁夏、贵州、新疆、黑龙江土地成交规模同比高增长，增幅在20%以上。安徽、陕西、广西、河南、山东、江苏同比大幅下滑，降幅超20%。 ❖38号文可能影响地方土拍收入，加大欠发达地区的付息压力，进而影响区域内城投的偿债能力。一揽子化债已帮助地方节约了利息支出，但土拍市场低迷也会导致政府性基金收入下降，实际的地方付息压力变化到底怎样？ 2025年重点省份的付息压力有明显改善，西北、东北等省份土拍收入对利息覆盖倍数大幅提高。例如黑龙江、吉林、宁夏、贵州、新疆等地付息压力边际缓解；但青海、海南、福建、江苏、安徽、山东、陕西利息覆盖倍数降幅较大，城投利息支出减少的同时土地成交下滑更多，付息压力边际加大。 ❖风险提示：数据统计或有遗漏，宏观经济表现超预期，信用风险事件发展超预期。 内容目录 1自然资源部38号文，如何影响土地供应？..................................................................322025年土地成交情况如何？....................................................................................53关注付息压力较大地区............................................................................................84小结...................................................................................................................125风险提示.............................................................................................................13 图表目录 图1：近四年全国国有建设用地供应总量持续下降..........................................................5图2：土地成交季节性...............................................................................................5图3：累计土地出让收入和同比增速............................................................................6图4：2025年全国各省土地成交和变动情况.................................................................7图5：2025年土地成交前30地级市...........................................................................8图6：全国各省土地成交价对地方债务利息支出的覆盖测算..............................................9图7：各省土地成交总额对地方城投利息支出覆盖倍数和变动情况....................................10图8：城投利息支出前30地级市的付息压力情况..........................................................11图9：城投有息债务利息支出规模前三十地市土地成交规模与利息覆盖变动散点图...............12 1自然资源部38号文，如何影响土地供应？ 38号文“以存量定新增”会进一步推动地方盘活存量土地，在新增用地总量被严格约束、新增建设用地原则上不再用于经营性房地产开发的背景下，短期内可以通过加快“可用未用”的土地规划调整等方式形成有效供应，无论是地方土地出让收入还是地产投资，都不会受到直接负面影响。 但中期看，中小城市地方政府通过土地出让获取财政收入的空间将明显收窄，土地出让金规模可能面临下行压力。 对房企而言，拿地只能依靠存量土地、城市更新和旧改，高能级城市本就高度依赖此类渠道，受政策影响有限，而低能级城市本非布局重点，受政策收紧冲击温和。 此外，如果上述政策有效引导楼市和土地市场回稳，反而可能在长期内形成利好。 近日自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称“38号文”）。内容涵盖13个方面，涉及新增建设用地供给、城市更新用地等方面。 其中最核心的是第十条内容要求，“各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。不定期监测执行情况。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。” 我们先回答两个问题。 首先，什么是新增建设用地？ 新增建设用地，是指将非建设用地（主要是耕地、林地、草地等农用地，以及未利用地），通过法定的农用地转用、土地征收程序，依法转为建设用地，并纳入国家年度新增建设用地计划指标管理的土地。 其核心特征是土地性质发生改变，并占用了国家下达的新增用地指标。 国家对管控新增建设用地，从最初的“特大城市原则上不再安排”、“从严控制”的特定对象要求，到2018年建立“增存挂钩机制”，鼓励盘活存量带动增量，再到现在“以存量定新增”的全面硬约束。 第二，原则上新增建设用地不用于经营性房地产开发，会不会直接影响土地出让收入和限制新增住房项目？ 短期内，上述政策的影响相对有限，因为地产在当前房地产用地结构中，还存在相当一部分已获批但长期未开发、未进入实质规划的新增建设用地，这类土地仍处于待供应状态，因此对土地出让收入和地产拿地的影响都偏弱。 中期角度，从每年新增建设用地的绝对规模和占比来看，对地方土地出让收入确实有一定影响。根据自然资源部，“十四五”期间，全国新增建设用地规模将控制在2950万亩，比“十三五”期间压减约300万亩，此后按照每五年逐步递减的趋势，管控新增建设用地，倒逼节约集约用地。“十四五”期间平均每年新增建设用地39.33万公顷，占到每年全国建设用地供应总量的一半以上。 但考虑到，特大城市新增建设用地本来就受到严格限制，因此38号文新规对高能级城市实际的住宅用地出让影响并不大；对中小城市来讲，原来的新增建设用地占用地供应总量比重较大，如果新增建设用地不得用于经营性房地产开发，可能会对土拍收入产生一定影响。 对于房地产开发，新增建设用地不用于经营性房地产开发，意味着房企拿地只能从存量土地、城市更新和旧改中获取。同样的，对于高能级城市来说，房企本身就高度依赖存量土地、城市更新和旧改项目，政策调整对其土地获取路径的整体影响相对有限，原有模式仍具备较强的可持续性。对于低能级城市，房企本身对这类区域的拿地需求就保持较为谨慎的态度，投资意愿不强、拿地规模有限。因 此即便政策全面趋严，低能级城市本身并非房企重点布局方向，房企面临的主动补货压力也不大，受政策收紧的冲击也相对温和。 另外，上述政策也能在一定程度上解决地产供需失衡的问题，如果楼市企稳回升，反而在长期内对土地市场和地产投资有正向贡献。 数据来源：Wind，财通证券研究所 22025年土地成交情况如何？ 全国范围看，土拍市场仍然偏弱，去年12月土地出让金7929亿元，当月同比下降23.5%；2025年累计33547亿元，累计同比下降11%，降幅继续在扩大。 数据来源：中指，财通证券研究所单位：亿元 2025年全国国有土地出让收入41518亿元，同比下降14.75%，是自2022年以来土地出让收入连续第四年下滑，但降幅小幅收窄。 数据来源：Wind，财通证券研究所 12个省市2025年土地成交规模实现同比正增长，西部、东北部分省份回暖明显，而东部、中部多数省份仍在调整。 具体看土地成交金额，江苏（5417亿元）、浙江（3910亿元）仍处第一梯队，山东、广东达到2000亿元以上，四川、湖北、北京、福建、上海、河北、安徽、河南在1000亿元以上。 土地成交同比高增长省份有重庆市（+43.2%）、吉林省（+52.9%）、云南省（+36.9%）、宁夏（+28.7%）、贵州省（+26.4%）、新疆（+25.1%）、黑龙江省（+22.2%）。 安徽省（-27.6%）、陕西省（-35.7%）、广西（-24.2%）、河南省（-22.6%）、山东省（-21.9%）、江苏省（-21.6%）土地成交金额则同比大幅下滑。 相比2023年，仅青海、甘肃、新疆、吉林、云南和黑龙江6个省份因为土地成交低基数实现正增长。 进一步的，我们观察城投拿地的占比，以较为真实地反映区域土地成交活跃度。2025年城投拿地占比普遍下降，全国仅8个省份占比同比增加。具体看，吉林省（+13.4%），占比提升幅度最大；北京市（+8.0%），占比14.3%提升至22.3%。天津市（-12.2%），浙江省（-10.5%）、福建省（-10.1%）、湖南省（-9.8%）、陕西省（-9.4%），占比下降超9pct，城投在土地市场中的托底角色有所弱化。 江苏、吉林城投拿地占比在50%左右，土地市场或仍高度依赖城投托底。广东省（25.9%）、四川省（27.5%）、广西（24.1%）、山东省（23.5%）、河北省（23.6%）城投拿地占比在20%-30%之间，当地城投参与度仍然较高。 地级市层面，从2025年土地成交金额看，排名靠前的城市集中在长三角、成渝、珠三角等核心区域。杭州是全国唯一成交超千亿的地级市，其次是成都、武汉、南京、南通、苏州、广州、西安、无锡在500-1000亿之间。 同比变动来看，少部分城市回暖明显，多数城市仍在深度调整。具体来看，贵阳（+145.1%）、长春（+81.3%）、石家庄（+22.9%）、成都