首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题及对策建议

赛 迪 研 究 院主 办 2026年1月20日总第60期1第期 本期主题 □首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题及对策建议 『所长导读』 党的二十届三中全会《决定》提出“完善首台（套）、首批次、首版次应用政策”。党的二十届四中全会《建议》指出“加快重大科技成果高效转化应用”。习近平总书记强调，要加快创新成果转化应用，破解实现技术突破、产品制造、市场模式、产业发展“一条龙”转化的瓶颈。首台（套）装备、首批次材料、首版次软件是产业科技创新的集中体现，加快推广应用“三首”对发展新质生产力、维护产业链供应链韧性和安全意义重大。但“不敢买、不愿买”“三首”的情况仍然存在，不利于科技成果“化点为珠”“串珠成链”，及时转化为现实生产力。 本期主题为《首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题及对策建议》，首先从国家层面和地方层面梳理了首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用现状，其次从需求、供给、制度三方面剖析了首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题，最后结合实际情况提出政策建议。本期内容的不足之处，请各位读者批评指正。 赛迪研究院政策法规所（工业和信息化法律服务中心）所长 彭健 2026 年 1 月 20 日 目 录目 录CONTENTS 本期主题： 首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题及对策建议 一、首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用现状……1 （一）国家层面………………………………………………………………………1（二）地方层面………………………………………………………………………4 二、首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困 难 问 题 ………………………………………………………………7 （一）需求端：风险规避考量致使用户企业“不敢买、不愿买”“三首”……7（二）供给端：可持续创新能力较弱制约“三首”迭代升级……………………9（三）制度端：政策体系不健全影响“三首”推广应用效能…………………10 三、对策建议………………………………………………………11 （一）强化顶层设计………………………………………………………………11（二）强化协同联动………………………………………………………………11（三）强化扶持力度………………………………………………………………12 本期主题： 首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用面临的困难问题及对策建议 党的二十届三中全会《决定》提出“完善首台（套）、首批次、首版次应用政策”。党的二十届四中全会《建议》强调“加快重大科技成果高效转化应用”。习近平总书记强调，要加快创新成果转化应用，破解实现技术突破、产品制造、市场模式、产业发展“一条龙”转化的瓶颈。首台（套）装备、首批次材料、首版次软件（以下简称“三首”）是产业科技创新的集中体现，加快推广应用“三首”对发展新质生产力、维护产业链供应链韧性和安全意义重大。近年来，国家和地方围绕加快“三首”推广应用出台了大量政策文件，取得了一定成效。但也要看到，制约“三首”推广应用的问题依旧存在，亟需强化顶层设计、强化协同联动、强化扶持力度，更好破解“三首”突破市场关，从产品延伸为产业的“肠梗阻”， 提升产业竞争力，为国家战略博弈增添更多砝码。 一、首台（套）装备、首批次材料、首版次软件推广应用现状 （一）国家层面 一是实施保险补偿。2015 年，工业和信息化部、财政部等部门开始探索通过保险补偿手段，在生产端和用户端的风险控制和分担上做出制度性安排，加速首台（套）装备进入市场。借鉴首台（套）装备保险补偿的成功经验，2017 年，工业和信息化部、财政部等部门在首批次材料领域引入保险补偿政策，在 突 破 新 材 料 应 用 的 初 期 市 场 瓶颈，加快新材料创新成果转化和应用等方面发挥了重要作用。2018 年、2019 年、2024 年， 结 合 产 业 发 展实际对首台（套）装备、首批次材料保险补偿工作进行了创新优化。以 2024 年发布的《关于进一步完善 2023 年，工业和信息化部、国家发展改革委、国务院国资委出台《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的指导意见》（工信部联重装〔2023〕127 号），明确提出，“不得要求或者标明特定的生产供应商，不得套用特定生产供应商的条件设定投标人资格、技术、商务条件，不得变相设置不合理条件或歧视性条款，限制或排斥首台（套）重大技术装备制造企业参与投标”“对于已投保的首台（套）重大技术装备，一般不再收取质量保证金”“首台（套）重大技术装备参与招标投标活动，仅需提交首台（套）相关证明材料，即视同满足市场占有率、应用业绩等要求”等，通过规范招标要求、明确评标原则等方面，破解首台（套）招标投标“入门难”问题，打通首台（套）装备进入市场的“第一关”，推动首台（套）平等参与招标投标活动。2024 年，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办 发〔2024〕21 号） 进 一 步 健 全支持创新的激励机制，明确提出， 首台（套）重大技术装备首批次新材料保险补偿政策的意见》（工信部联重装〔2024〕89 号）为例，在扩大保障范围、优化保险费率、调整概念内涵等方面做了创新，加快培育风险共担、利益共享的保险市场，推动创新成果向现实生产力的转化。比如，丰富险种供给，将保险险种由原有单一险种模式调整为多险种模式，延伸保险保障范围，丰富保险产品供给，扩大保险保障范围。再如，建立市场化差异化的保险费率动态调整机制，明确生产制造单位可以在国家确定的保费补助资金额度内，自主决定装备、新材料产品投保数量、年限和险种；生产制造单位可与保险公司自主协商，不同领域的不同装备、新材料产品根据风险特征形成差异化费率等。2025 年，中国保险行业协会发布首台（套）重大技术装备综合保险示范条款、首批次新材料综合保险示范条款试行版及配套的承保理赔服务指引，扩展了保险保障范围，规范了保险操作实务与流程，助力保险补偿政策更好落地。二 是 畅 通 公 平 参 与 招 投 标。 应用情况等按照要求纳入特殊事项清单，作为项目审批和考核评价的重要参考依据；可采用单一来源采购、竞争性谈判等方式采购应用能源领域首台（套）重大技术装备；建立能源领域首台（套）容错机制，对承担首台（套）重大技术装备示范任务的项目，根据实际情况明确示范应用过失宽容政策等。2024 年，工业和信息化部、国家发展改革委印发《制造业中试创新发展实施意见》（工信部联科〔2024〕11 号），立足中试作为科技成果产业化重要支撑的功能定位，将具有重大应用前景的试验材料、高端产品和装备优先纳入首批次材料、首台（套）装备应用指导目录，以制造业中试能力建设推动首台（套）重大技术装备的创新发展和推广应用。同时，需要指出的是，工业和信息化部、国家能源局连续编制《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录》《重点新材料首批次应用示范指导目录》以及能源领域首台（套）重大技术装备名单，加大示范应用推广力度。四是优化进口退税政策。2025 “完善首台（套）重大技术装备招标投标机制，首台（套）重大技术装备参与招标投标视同满足市场占有率、使用业绩等要求，对已投保的首台（套）重大技术装备一般不再收取质量保证金”，同时，“鼓励国有企业通过招标投标首购、订购创新产品和服务”，从制度层面有效降低首台（套）装备参与招投标的准入门槛。 三是加大示范应用力度。2018年，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、司法部、财政部、国务院国资委、市场监管总局、知识产权局出台《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改 产 业〔2018〕558 号）， 在 建 立首台（套）示范应用基地、组建首台（套）示范应用联盟、开展首台（套）示范效果评价、加大政府采购等方面进行了规定，以首台（套）示范应用为突破口，推动重大技术装备水平整体提升。同年，国家能源局印发《关于促进能源领域首台（套）重大技术装备示范应用的通知》（国能发科技〔2018〕49 号），明确提出，首台（套）研制、示范 年，工业和信息化部、财政部、海关总署、国家税务总局、国家能源局印发《关于调整重大技术装备进口税收政策有关目录的通知》（工信 部 联 重 装〔2025〕26 号 ）， 对重大技术装备进口税收政策有关目录进行了修订。与《国家支持发展的重大技术装备和产品目录（2021版）》相比，2025 年版目录将医疗设备领域的八大类高端医疗设备和两大类医疗成套设备从国家重大技术装备和产品目录中剔除，相关产品不再享受免征进口关税和进口环节增值税优惠政策，同时进口不予免税目录中新增 13 类进口医疗设备。这一系列举措表明，国产高端医疗设备在技术研发和产业发展上取得了长足进步，以税收工具引导首台（套）装备创新发展方面成效逐步显现。 （套）装备、首批次材料、首版次软件，同时，鼓励企业预留采购份额并先试先用。同年，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布适用于国有企业采用非招标方式采购交易并订立合同的国家标准：《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T43711—2024）， 明 确提出，国有企业可采用竞争谈判方式采购首台（套）产品，通过合作研发、共担风险方式采购原材料、组部件、装备及技术等原创性产品或服务的，适用合作谈判采购。 （二）地方层面 一是加强顶层设计。通过加强法规规章建设，将推广应用“三首”制度化、规范化、长效化。一是制定地方性法规。广东、福建、浙江、湖北、山东、河南等地在省级层面，杭州、云浮、温州、扬州等地在地级市层面通过制定地方性法规的形式将“三首”推广应用予以制度化。比如，2024 年，福建省出台《促进首台（套）技术装备推广应用条例》，在全国率先出台专门支持首台（套）装备推广应用的地方性法规，以立法形式将推广应用首台（套）工作 五是创新采购模式。2024 年，国务院国资委、国家发展改革委印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53 号）， 明 确 提 出， 中 央企业在兼顾企业经济性情况下，可采用谈判或直接采购方式采购首台 业最高 900 万元奖励，湖北省对“三首”给予研制和示范应用单位最高1000 万元奖励；泉州市对首批次材料研制企业给予最高 300 万元奖励，芜湖市对“三首”研制和应用单位给予最高 300 万元奖励。三是给予投资优惠。浙江省，嘉兴市、舟山市对企业购置或融资租赁的符合相关要求的首台（套）装备按照其总价或租赁费加计 50% 计算设备投资额。 中的政策成果和好经验好做法确定下来。二是制定地方政府规章。宁波、合肥、铜陵、盐城、常州、南京、濮阳等地级市结合地方实际情况，对支持“三首”推广应用情况进行细化完善，比如，2024 年，合肥市出台《首台套重大技术装备首批次新材料首版次软件评定及推广管理暂行办法》（合经信市场〔2024〕号），鼓励合肥市企业、高校和科研院所等创新主体，开展“三首”揭榜攻关，加强“三首”金融、招标采购、市场拓展等方面支持力度，促进“三首”研发与就地应用。 三是创新采购模式。通过政府采购、国企采购、非招标采购等创新采购模式，加快“三首”进入市场速度。一是鼓励政府采购。温州市要求市、县（市、区）人民政府及其有关部门应当按照相关规定通过政府首购、订购等方式支持对“三首”的采购，宁波市鼓励政府采购项目招标人应用各级首台（套）装备。二是引导国有企业采购。安徽省、江苏省、广东省将“三首”产品研制、示范应用等情况纳入国有企业考核，福建省将首台（套）技术装备研制和推广应用情况等纳入国有企业业绩考核。三是纳入非招标采购。浙江省、湖北省、河南省 二 是 加 大 财 政 扶 持。通 过 财政支持的方式加大“三首”推广应用力度，加速“三首”进入市场。一是开展保险补偿。山东省对符合条件的“三首”给予投保企业最高500 万元保费补贴，浙江省对符合条件的首台（套）装备给予投保企业最高 500 万