产业政策与国际合作：巴西在新国际形势下的机遇与挑战

巴西在新国际形势下的机遇与挑战 作者 费尔南德斯巴西金砖国家政策中心主任 加西亚巴西金砖国家政策中心副研究员 罗德里格斯巴西金砖国家政策中心副主任 卡拉梅斯巴西金砖国家政策中心研究员 摘要 20 世纪 30 年代后，巴西通过采取进口替代战略推进工业化，一度获得经济繁荣。然而到80 年代，为应对紧迫的宏观经济问题，其政策焦点从发展主义转向新自由主义。市场自由化和经济金融化导致巴西经历数十年的去工业化。 当前，在全球格局深刻调整、能源转型加速推进、全球南方崛起的新形势下，巴西启动了“巴西新工业” 计划，作为推动再工业化的核心举措。不同于进口替代模式，该计划旨在强化巴西的本土价值链，同时保持与国际市场的联通。通过发挥在生物经济、绿色能源、数字化和科研基础等领域的动态比较优势，推动巴西向高附加值工业品出口国转型。该计划的成功取决于制度协同、联邦协作以及与科技、教育和公共采购政策的整合。汽车、可再生能源和航空航天产业对于其工业复兴具有战略性意义。 面向未来，巴西推进再工业化可以从以下几个方面入手：一是调整宏观经济政策以支持再工业化；二是加强国家的规划和协调能力；三是化解货币政策与产业战略间的矛盾；四是将公共激励措施与社会、环境和技术承诺相挂钩；五是利用公共金融体系推动自主公正转型；六是加强劳动力培训与数字包容性；七是推动产业政策区域化和南美生产一体化；八是深化与中国等全球南方国家的产业与技术合作。 目录 1. 巴西工业化的历史演进 1 1.1进口替代工业化与发展主义时代（1930-1980 年代）11.2从新自由主义到新发展主义（1980 年代至今）3 2. 巴西推进再工业化的机遇和挑战4 3. 巴西工业复兴的战略性产业6 3.1汽车产业3.2可再生能源产业3.3航空航天产业 6 7 4. 政策建议9 4.1调整宏观经济政策以支持再工业化94.2加强国家的规划和协调能力94.3化解货币政策与产业战略间的矛盾9 4.4将公共激励措施与社会、环境和技术承诺相挂钩94.5利用公共金融体系推动自主公正转型104.6加强劳动力培训与数字包容性104.7推动产业政策区域化和南美生产一体化104.8在技术转型和多极化背景下深化与中国等全球南方国家的产业与技术合作10 参考文献 11 产业政策与国际合作：巴西在新国际形势下的机遇与挑战 巴西的工业化与国际形势变化及其产业政策调整紧密相连。本报告基于产业政策的视角，分析巴西工业化从兴起发展到去工业化的过程，并结合 “巴西新工业” 计划和战略性产业部门案例探讨其推进再工业化的潜力和制约。报告共分为四大部分：第一部分梳理巴西工业化的历史演进；第二部分探讨巴西在新国际形势下的工业化机遇和挑战；第三部分对巴西的汽车、可再生能源和航空航天产业进行案例剖析；第四部分对巴西推进再工业化提出政策建议。 1.巴西工业化的历史演进 的设立，提升了政府在判断经济形势、制定规划和实施经济政策的能力。巴西国家钢铁公司和淡水河谷公司的建立，为后续的工业发展奠定了基础。 1.1 进口替代工业化与发展主义时代（1930-1980 年代） 20 世纪 30 年代，随着咖啡经济的衰落，巴西开始转向建设更加广泛和更可持续的工业基础，工业化加速发展（Furtado,[1953]2007;Tavares,[1972]2011;Bielschowsky&Mussi,2013）。 瓦 加 斯 政 府（1930-1945年）采取进口替代战略，通过外汇管制、公共投资和国家产业制度等措施将资源重新导向国内工业，在全球动荡时期保障了国民收入。国家地理与统计局和公共服务部等机构 二 战 后， 巴 西 经 历 了 贸 易 自 由 化 和 贸易管制交替时期。从瓦加斯第二任期（1951-1954 年）开始，工业化成为明确的政策目标。政府加强基础设施建设，提高能源供应，促进钢铁生产，建立长期融资机构，为随后的工业扩张奠定了基础（图 1）。库比契克政府（1956-1961 年）通过发展规划巩固了发展主 图 1 巴西不同产业部门增加值的 GDP 占比（1947–2009 年） 数据来源：巴西国家地理与统计局（IBGE）；Squeff(2012） 和财税金融改革举措，着力提升财政收入、优化税制，并为巴西金融体系提供充足的融资 条 件（Hermann,2005b）。1968-1973 年间，从《经济行动计划》转向《战略发展计划》，经济实现了高速增长（GDP 年均增长率达 11%），通胀率下降，国际收支压力缓解。1974-1984 年间，进口替代模式达到顶峰之后逐渐衰落。水电、石油化工和钢铁产业得到了发展，技术和生产能力也得以提升。然而，石油危机、债务攀升和对外资依赖等因素都给巴西宏观经济带来巨大的压力。 义的议程，并协调了公共和私人投资，尤其是在汽车、重型机械和能源领域。外资开始参与巴西工业化，形成了 “国家资本 - 民族资本 -外资” 三方合作的发展格局（Bielschowsky&Mussi,2013）。然而，在 20 世纪 60 年代初，由于经济增长放缓（表 1）、政治紧张局势升级，发展主义政策陷入停滞。 在军政府统治时期（1964-1985 年），政府致力于逐步抑制通胀、扩大出口并恢复增长。1964-1967 年间，通过《经济行动计划》 表 1 21 世纪初的十年，巴西经济趋于稳定。旺盛的国内需求推动制造业增加值的增长，工业就业状况也有所改善（图 2）。技术密集型行业在制造业增加值和就业中的占比均有所提升（Vergnhanini&Onoda,2024）。随后十年，宏观经济状况恶化再次引发了制造业的衰退趋势，制造业 GDP 占比在 2019 年进一步下降到 10.3%。2014-2022 年，巴西 GDP年均增长率仅为 0.3%，制造业表现更为低迷， 年 均 萎 缩 1.8%（Feijó,Feil&Teixeira，2024）。然而，航空、石油天然气、农业技术和能源领域的基础依然存在。这些领域如能与创新和战略需求相结合，仍具有再工业化的生产基础。 1.2 从新自由主义到新发展主义（1980 年代至今） 20 世纪 80 年代，巴西的通货膨胀加剧、财政压力增大、国际信贷紧缩、贸易逆差扩大，政策焦点从发展主义转向应对紧迫的宏观经济问题。国有企业成为调控宏观经济的工具（管制税费 / 价格、向财政部上缴资金），逐渐失去在资本支出与长期产业目标中的核心职能（Castro,1994）。90 年代的进口自由化和私有化加速了巴西过早的去工业化，削弱了国内的技术能力。市场自由化削弱了战略性生产能力，缩小了产业政策工具的使用范围。经济金融化将积累方式从实体投资转向投机收益。1986-1998 年间，巴西的制造业 GDP 占比从 32.1% 大幅下降至 19.7%。尽管总体比重下降，但工业仍保持多元化发展。 图 2 巴西制造业就业和 GDP 占比变化（2000-2019 年） 数据来源：巴西国家地理与统计局（IBGE）；Vergnhanini&Onoda（2024） 2.巴西推进再工业化的机遇和挑战 当前，在全球格局深刻调整、能源转型加速推进、全球南方日益崛起的新形势下，巴西于 2024 年正式启动了 “巴西新工业” 计划，作为推动再工业化的核心举措。该计划由巴西发展、工业、贸易和服务部统筹协调，在国家经济和社会发展银行、巴西工业发展署、科学研究与发展项目资助署等部门的专业技术支持下制定，体现了通过机构协作与社会协商构建长期产业政策的努力。计划由国家经济和社会发展银行、科学研究与发展项目资助署和巴西工业研究与创新公司共同提供约 3000 亿雷亚尔（约合 550 亿美元）的资金支持。 口国转型。此外，计划还注重加强南南合作，优先与非洲、亚洲和拉美地区深化合作，以实现市场多元化并加强生产协作。这适应了全球地缘政治格局调整的新形势，也反映了巴西对北大西洋价值链依赖的反思。 “巴西新工业” 计划将传统政策工具与中长期规划相结合，提出以使命为导向的产业政策。核心目标是基于创新驱动与绿色转型，重建现代化、可持续、数字化且包容的工业体系，并通过提升本土化率与协调产业链发展来实现这一愿景。计划聚焦农业综合企业、健康产业、城市基础设施、数字化转型、能源转型和国防技术等重点领域，以期到 2033年实现工业振兴。核心目标并非仅提升特定产业竞争力，而是将创新、可持续发展与社会包容有机整合，构建新型发展模式的三大支柱。它不应被简单视作一项新的产业政策，而应被理解为重塑巴西经济结构的生产转型议程的重要组成部分。政府正重新承担积极的发展职能，其作用超越市场规制层面、迈向战略协调的高度（Nassif,2024）。 不同于进口替代模式，该计划在保持深度融入全球贸易体系的同时，推进技术自主与生产主权。它并非回归传统保护主义，而是依托与开放经济相容的政策工具，包括战略性公共采购、技术订单、本土化率要求、定向融资、创新补贴，以及公共招标中的环保与技术标准。通过发挥在生物经济、绿色能源、数字化转型和扎实科研基础等领域的动态比较优势，推动巴西向高附加值工业品出 国家通过资金介入，更需强化部际与政府间的协调机制。产业政策需立足社会包容、环境保护和本土化承诺，并与解决区域不平等、推动生产自主的长期愿景相结合，还需防范大型经济集团裹挟政策走向。要使计划真正支撑绿色、数字、包容的产业发展，需坚守将劳工权益、民生福祉和可持续性置于经济决策核心的可持续发展新契约。 尽管 “巴西新工业” 计划相较于过去碎片化的产业政策有所突破，但其成功更取决于制度协同、联邦协作以及与科技、教育、公共采购政策的整合，这些是构建有效产业政策的核心要素。若不能实现利率下调、维持稳定且有竞争力的汇率水平，并建立支持生产性投资的灵活财政规则，使命导向型政策恐将大多停留在宣言层面。再工业化不仅需要 3.巴西工业复兴的战略性产业 该倡议为可持续交通研发分配了超过 190 亿雷亚尔的税收抵免额度（2024-2028 年），以此带动 600 亿雷亚尔的私人投资（ANFAVEA,2025）。其支柱包括：促进混动汽车的可再生燃料（尤其是乙醇）发展，以及鼓励车队电气化；推出 “绿色工业产品税”，通过降低低排放车型税率、提高高排放车型税率来实施调控；创新碳排放核算从 “油箱到车轮” 转向“油井到车轮”，涵盖从燃料开采到车辆报废处置的排放全过程。 3.1 汽车产业 汽 车 产 业 是 巴 西 制 造 业 最 重 要 的 组成 部 分， 占 国 家 工 业 GDP 的 近 五 分 之 一（ANFAVEA,2025），并连接着包括钢铁、石化和物流在内的多条产业链。它创造就业、带动出口、推动技术创新，是巴西最先进的制造业领域之一。 长期以来，汽车产业一直是巴西工业化的象征。在库比契克执政期间，汽车产业蓬勃发展。20 世纪 90 年代，贸易自由化使巴西汽车产业面临全球竞争，暴露了巴西产业战略在推进技术升级和本地化方面的局限。21世纪初，巴西政府试图通过 “创新汽车计划”和 “2030 年道路计划” 等项目重建创新能力，但受财政限制、政府机构间协调不力和围绕产业政策激励措施的国际贸易争端等因素制约。2007 年推出的 “上学之路” 计划，通过公共采购、税收激励和国家经济和社会发展银行融资为农村和沿河地区提供定制化校车，成为融合交通出行、社会包容和产业发展的成功模式。2024 年获批的 “绿色交通与创新计划” 是巴西工业史上规模最大的脱碳倡议。 汽车产业集中体现了巴西工业发展的潜力与挑战。它既拥有先进制造能力和战略性的再工业化规划，也存在一些薄弱环节。成功关键在于实现创新体系、劳工包容、基础设施投资和绿色技术的深度融合。汽车产业将是检验新产业战略成效的关键试验场。 3.2 可再生能源产业 可再生能源在巴西的产业和环境战略中占据核心地位。得益于数十年来国家主导的基础设施和技术投资，水电成为巴西的主要能源来源，巴西也成为世界上拥有最清洁的 尽 管 取 得 显 著 成 就， 巴