2025年《清洁竞争法》的预期影响

关于作者 凯文·伦纳德他是研究员，并负责资源未来研究所（RFF）的综合气候变化项目和联邦气候政策倡议。他当前的研究重点是联邦政策，以推动低碳能源来源和国内制造业，解决能源基础设施的障碍，并通过贸易措施提高美国竞争力并减少排放。在2017年加入资源未来研究所之前，伦纳特担任美国环保署政策办公室的副助理署长。 Mun Ho是 RFF 的访问学者，也是哈佛大学工程学院与应用科学学院能源、经济与环境中国项目的研究员。他的研究重点是经济增长、生产力、能源与环境经济学。他在能源与环境政策建模方面的工作包括 2013 年出版的一本书双重红利：美国的环境税和财政改革(Jorgenson, Goettle, Ho, and Wilcoxen)，描述了在一个大规模跨期均衡模型中使用的计量经济学模型的发展。 卡塔丽娜·内赫克恩她是 RFF 的研究助理。她于 2020 年从密歇根大学获得经济学学士学位。毕业后，她在德勤的风险与财务咨询部门工作了两年。2023 年，内赫克伦从伦敦经济学院完成了环境经济学与气候变化的硕士学位，她的论文重点是《降低通胀法案》中的能源社区。 米兰·埃尔凯博特他是 RFF 的研究员，也是 RFF 国际气候政策倡议的主任。他对气候与贸易政策、绿色产业政策以及全球碳定价和市场的交叉领域特别感兴趣。在 2023 年加入 RFF 之前，他在布鲁塞尔智库欧洲政策研究中心（CEPS）担任研究员和气候政策主管，工作涉及欧盟气候政策、排放交易和产业脱碳。在 2019-2020 年，他作为一位 Mistra 研究员在斯德哥尔摩的瑞典环境研究所 IVL 度过了一年。他的学术背景是欧洲政治经济学。 致谢 这里使用的全球经济模型由环境 Defense Fund 的 Xian Hu 开发。我们感谢她对模型模拟的帮助。 关于RFF 未来资源 (RFF) 是位于华盛顿特区的一个独立、非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源方面的决策。RFF 致力于成为最受信赖的研究见解和政策解决方案来源，以实现健康的环境和繁荣的经济。 此处表达的观点是各位作者的个别观点，可能与其他RFF专家、其官员或其董事的观点不同。 分享我们的工作 我们的作品根据知识共享署名-非商业性使用-禁止演绎 4.0 国际许可协议（CC BY-NC-ND 4.0）授权，可供分享和在非商业环境下使用。您可以以任何媒体或格式复制和重新分发我们的材料；您必须提供适当的署名、提供指向许可协议的链接，并说明是否已作出修改，且您不得应用其他额外限制。您可以通过任何合理的方式来这样做，但不能以任何暗示许可方认可您或您的使用的任何方式。您不得将材料用于商业目的。如果您混合、转换或基于材料进行创作，您不得分发修改后的材料。更多信息，请访问https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 2025年清洁竞争法案（CCA）由参议员谢尔登·怀特豪斯（D-RI）更新并向第119届国会提出，将建立国内绩效标准和对称碳边境调节机制对某些高耗能、易受贸易影响商品实施碳边界调整机制（CBAM）。受该法规约束 的美国商品制造商将对超出这些商品特定基准水平的碳排放支付费用。进口的受约束商品将面临类似的关税，其税率基于该商品与基准相比的碳密集度增加程度。每种商品的基准最初将设定为美国制造该商品的排放平均水平，随着时间的推移将变得更加严格。碳排放费和关税税率也会随着时间的推移而增加，为美国制造业和进口商品持续提供一套对称的激励措施，以降低其排放强度。 在这里，我们使用全球经济模型（GEM）来评估一个类似于CCA级出的CBAM的影响。 我们发现 CCA 会产生以下影响： • 将美国进口转向碳密集度较低的生产国家对受影响产品的进口从面临碳关税的国家（例如中国、墨西哥和印度）减少，并从不受关税豁免的国家（例如欧盟、英国和日本）增加，因为这些国家生产这些产品的碳强度较低。 • 全球减少排放，由美国领导预计在政策实施的第一年，全球排放将减少8100万吨（MMt），其中美国的减少量达到6300万吨，领先于其他国家。随着费用的增加和标准的收紧，随着时间的推移将实现更大的减排量，在法案颁布后的第十年，全球和美国的减排量分别达到14000万吨和11900万吨。美国的减排量是能源和制造业排放强度下降的结果，这是由CCA的国内绩效标准推动的，同时也源于对能源密集型商品整体需求的减少。 • 增加收入每年的政策收入预计在第一年为72亿美元（2024年美元），覆盖的炼油和制造行业，在政策的头十年内总收入为1010亿美元。大约有75%的收入来自国内绩效标准。 • 减少覆盖行业和下游产业的美国产出关税对美国制造商有保护作用，而性能标准则增加了高强度生产者的成本。这种影响效果的平衡对美国所覆盖产品的生产略为不利：水泥（–0.02百分之），铝（–1.9百分之），钢铁（–0.6百分之），以及纸浆和造纸（–0.3百分之）。在建筑和交通运输设备制造业等行业中，由于覆盖投入品价格上涨，产出略降（0.04–0.5百分之）。 内容 1. 简介 1 22. 立法概述 3. 模型结果 3 3.1. 计算的国外碳强度和从价利率33.2. 国内设施计算碳排放强度和费用53.3. 模拟效果83.3.1. 贸易与美国生产83.3.2. 美国政府财政收入93.3.3. 温室气体排放11 124. 讨论 参考文献 15 16附录 16A1. 全球经济模型（GEM）的特点 18A2. 将 CCA 政策实施到 GEM 18192223242424A2.1. CCA规则和关税计算2.2. 估计基准强度和应税产量美国公司数据A2.3. 随时间调整基准A2.4. 在GEM中对美国生产商实施CCA碳费A2.5. 实现说明A2.5.1. 收入再循环A2.5.2. 世界其他地区的生产激励和建模A2.6. GEM中代表的地域和部门以及映射到CCA类别的对应关系24 A3. 美国生产者的碳强度、关税和费用 A3.1. 费率34A3.2. 美国生产商CCA费用41 A4. CCA 46 的模拟效果 5959A4.5.1. 美国排放变化来源 69A4.4. CCA筹集的收入的63A4.2. 由于CCA 56导致美国产出和GDP的变化A4.1. 由于《加拿大-美国自由贸易协定》（CCA 46）导致的进口变化A4.3. 对输出随时间的影响 62A4.5. 对碳排放的影响 66A4.2.1. 涵盖领域A4.2.2. 不属于CCA覆盖的领域 A5. 注释和注意事项 70 1. 引言 碳边境调节机制（cbam）政策，通常对一系列受涵盖商品征收关税，旨在模拟国内政策对那些商品生产排放的影响。通过建立一套对称的激励机制，使国内外制造商受到同等政策，cbam旨在遏制无意中“泄漏”到碳政策启动国的制造业向环境标准不严格的外国。2023年启动的欧盟cbam就是此类政策的例子。对于某些高耗能商品（例如钢铁和水泥），欧盟进口商必须在欧盟排放交易系统（eu ets）对欧盟生产商施加的义务的镜像义务下提交碳证书。英国遵循类似的系统。 欧盟CBAM的实施等因素，导致全球对CBAM政策再次产生兴趣，日本和澳大利亚正在积极考虑相关提案。美国政策制定者也表现出兴趣，部分原因是美国目前拥有“碳优势”，其制造许多高耗能、交易量大的产品，碳排放量比中国、墨西哥和印度等竞争对手更少（David等人，2025年；Rorke等人，2025年；DeFilippo和Wise，2025年）。例如，参议员卡西迪（共和党-路易斯安那州）提出了2025年外国污染费法案，这将基于外国国家相对于美国基准的碳排放强度，对商品（包括钢铁、铝和水泥）征收从价关税。两党证明法案由参议员克莱默（R-ND）和库恩（D-DE）提出的法案将启动数据收集，以支持一项基于碳排放强度的未来边境措施。由参议员怀特豪斯提出的CCA法案将实施一项全面的美国CBAM，对涵盖商品征收一套基于碳排放强度的关税，这些关税将反映国内的工业绩效标准。 在本报告中，我们使用cao等人(2024)中描述的全球经济模型(gem)评估了CCA的影响。该模型模拟了关税和国内碳强度费如何改变经济中所有价格，而不仅仅是覆盖产品的价格变化，以及生产者如何改变其投入组合以应对成本总体的变化。它通过采用自上而下的建模方法来实现这一点，该方法捕捉了行业间的“一般均衡”效应，例如钢铁价格和数量的变化如何影响其他行业，如汽车、飞机和建筑，以及其对总GDP和随时间推移的增长的影响。gem基于涵盖160个国家和65个产业的全球贸易分析项目(gtap)数据库构建。为了降低复杂性，gem单独表示每个g20国家；其余国家被划分为九个地区(表a2)1.gem 还区分了30个经济部门（表A3）。 大卫等人（2025年）所采用的方法利用详细的、产品层面的信息来评估每个产品的价格和贸易效应。局部均衡方法可以提供更详细的部门信息，但无法考虑特定部门之间的相互作用，并且可能无法捕捉到面临不同关税率的来自不同国家的供应商之间的完全替代。 基于碳强度的美国关税和国内费用对称系统的实施将产生许多潜在影响。此处使用 GEM，采用以下指标对基于 CCA 模拟的政策的影响程度进行评估：1) 美国进口模式，2) 每个部门的美国外国产出，3) 美国政府收入，4) 总体经济产出，以及 5) 国家和全球层面的排放。 2. 立法概述 CCA最初由怀特豪斯参议员于第117届国会提出，该法案于2025年12月在第119届国会更新并重新提出。我们已在以下报告中提供了该立法先前版本的详细信息：比较欧盟碳边境调节机制、清洁竞争法案和外国污染费法案;和碳边境调节：设计要素、选项及政策决策简而言之，对于一组受覆盖商品，该立法将基于该商品高于基线碳强度的生产碳排放对国内生产征收费用，并对进口征收关税，此处简称该“基准”。 国内碳强度收费和关税均以每吨二氧化碳美元为单位设定，并且仅适用于基准之上的生产排放。美国财政部将根据原产国的生产碳强度，对每项进口商品计算类似的收费，可能通过转换为从价碳排放强度。该基准最初设定为每项受涵盖商品在实施年份的美国生产平均碳排放强度，并从2027年开始每年收紧2.5%，从2031年开始每年收紧5%，直到2048年达到0%强度。该费用最初设定为60美元，并在通货膨胀之上每年递增6%，以在政策第10年达到101美元。2（图A1） 该立法使用北美行业分类系统（NAICS，表A4）确定了一组受监管商品。受监管商品包括石油开采和精炼、天然气开采、煤炭开采、造纸、沥青制造、钢铁、石化产品、己二酸、乙醇、肥料以及石灰和石膏，以及氢气、玻璃、水泥和铝的生产。纳入碳强度计算的温室气体排放包括制造业的直接排放（通常称为范围1排放）以及消耗电力、蒸汽、供暖或冷却产生的间接排放（范围2）。向美国进口的大型成品如果包含大量主要受监管商品（例如钢含量高的汽车和冰箱），则作为受关税监管的额外受监管商品，分阶段纳入。 进口商品的碳强度根据来源国的数据可用性和质量以及其他情况，以三种方式之一进行评估：1）基于所有行业的生产经济总碳强度，2）基于该国工业部门的碳强度分布，或3）在公司层面，在成功申请（在特定情况下可用）的基础上。碳强度计算针对国内制造商在制造设施层面进行。通过直接空气捕获固定二氧化碳可能用于抵消国内费用。 该政策筹集的收入将直接循环回工业部门，通过补助金、退税、贷款和差价合同计划相结合的方式，支持脱碳工作，其中75%的资金指定用于国内项目，25%用于支持外国企业的减排。1000亿美元的收入已预先拨款，以便在立法颁布后迅速拨付。总统被授权与其他国家协商“碳俱乐部”，以协调碳边界调整机制（CBAM）和类似政策，加速温室气体减排。美国制造商将获得根据国内绩效标准为出口受涵盖商品支付的费用退款。 3. 模型结果 3.1. 计算的国外碳强度和从价利率 在建模CCA时，我们使用GTAP数据集，根据