2024年关于辅助性和相称性原则的应用以及与各国议会关系的年度报告

2024年年度报告 关于适用辅助原则和比例原则以及与国家议会关系 2024年适用 субсидиарности 和 比例性 原则以及与国家议会关系年度报告 1. 简介 这是第32份根据《关于适用辅助原则和比例原则的议定书》（第2号议定书）第9条提交的关于辅助原则和比例原则应用的报告。自2018年起，该报告还涵盖了委员会与各国议会的关系，这些议会在这些原则的应用中发挥着关键作用。 在欧洲议会、理事会和欧洲地区委员会的贡献下，本报告考虑了2024年在适用辅助原则和比例原则以及委员会与各国议会关系方面的发展，并展示了2019年至2024年 von der Leyen 总统任期内观察到的一些趋势。 2024年标志着《里斯本条约》实施15周年，该条约在欧盟引入了更高水平的议会监督和民主问责制。多年来，各国议会以不同程度利用了辅助性控制机制，委员会也适当地调整了它，使其更加灵活。各国议会呼吁进行更多变革1，这将部分需要修订条约。补充辅助性控制机制的是早在2006年就引入的政治对话。它们共同构成欧盟政策制定的一部分，并确保国家议会的声音在欧盟层面得到充分听取。 就总体趋势而言，近年来国家议会意见的数量有所减少2而对于国家议会而言，与委员会进行政治对话的重要性日益增加，因为其中一些人表现出越来越大的兴趣，希望在更早的阶段参与欧盟决策过程3. 委员会已反复声明4它已准备好通过既定的沟通与合作渠道，进一步加强与各国议会的互利对话。它已鼓励各国议会继续发展和利用现有工具的全部潜力。 为了增强我们的民主韧性并有效应对关键战略政治和制度挑战而采取行动。 2024年是委员会两个任期内的一个过渡年。这对国家议会权力下放控制的强度以及与委员会的政治对话产生了影响。通常情况下，在过渡年，意见、陈述意见、访问和与委员会成员会面的数量，以及委员会成员参与议会间活动的参与度会减少。2024年也是这种情况，尽管程度不如2019年的上一个过渡年那么严重。委员会收到了252份意见，其中14份是陈述意见。 2. A机构应用比例原则和辅助原则 2.1. 委员会 落实更好的监管承诺 欧盟委员会的综合更好监管体系，由经济合作与发展组织评为顶级5，是基于2021年采用的操作指南和工具箱6它于2023年7月进一步更新，引入了新的竞争力检查作为影响评估的强制附件7. 和前两年一样，委员会通过在其“一个进，一个出”方法中减少同一政策领域的现有负担来抵消所有新的行政负担，从而实现了积极成果。此外，它继续并加强了自己的目标，即至少削减25-35%的行政负担。8，正如2024年委员会工作计划中所宣布的，而不会损害相关的政策目标。 通过“面向未来”平台实现简化和减负的输入 2024年，“面向未来”平台9– 一个帮助委员会简化欧盟法律并减少不必要监管负担的高级专家小组– 通过了8项意见10. 其中一些在自动化报告要求合理化的背景下是及时的 可持续性报告、行动和方法，以避免不必要的报告义务的累积以及《可持续金融信息披露条例》。例如：两项意见对欧盟资金的持续委员会评估产生影响11; 另一种观点关注政策评估12; 以及与有机产品相关的两种观点13. 其中许多意见在当地和区域层面也提出了简化工作和减轻负担的建议。 欧洲地区委员会RegHub网络14对“面向未来”平台关于欧盟资金的看法的工作做出了贡献。 影响评估 委员会在其针对政治敏感且重要的政策及立法提案所准备的影响评估中，分析其对辅助原则和比例原则的遵守情况。根据欧洲议会研究服务15在此项影响评估中，该维度的平均质量一直在稳步提高。这些评估受到监管审查委员会的独立质量控制16,该机构于2024年审查了三项影响评估。 在评估遵守辅助原则和相称性原则的情况时，跨境方面具有特别的相关性——正如在关于在社区内协调河流信息服务（RIS）提案的影响评估中所强调的那样17通过RIS指令在欧盟层面进行公共干预的合理依据在于内河运输行业的跨境、国际特性。欧盟内河运输中超过75%属于跨境运输。需要欧盟协调行动以加强单一市场。这将避免不同国家RIS实施方式之间的碎片化。 评估和健康检查 辅助原则和相称性原则也是评估和适应性检查的关键方面，后者旨在评估欧盟层面的行动是否在效率、有效性、一致性、相关性和欧盟增值方面取得了预期结果。评估还有助于判断欧盟行动是否仍符合辅助原则和相称性原则。 2024年，监管审查委员会审查了17项重大评估和2项合规性检查。 因此，对欧盟空间计划的评估以及欧洲空间局的表现18例如，它强调空间重要性的实现需要大量投资才能取得成果并确保欧洲必要的独立性；一个国家单独无法取得重大成果或负担庞大的航天计划。 项目复杂性需要欧盟层面的实施，因为没有可行的替代方案来确保合理的投资回报。 在这方面，欧洲边境和海岸警卫局（FRONTEX）的评估19已表明欧盟在外部边境管理领域的政策目标已实现——即在国家层面和欧盟层面发展和实施欧洲一体化边境管理，这是在联盟内自由移动人员的一个必要推论。Frontex帮助成员国实施有效的边境管理。其授权是在共同责任框架内设计的，Frontex的任务旨在确保支持成员国有效管理外部边境和遣返。Frontex通过提供额外的人员和设备，以及协调成员国无法独自实现的联合行动和其他运营活动，为成员国带来了欧盟的附加值。 2.2. TheEP20欧洲议会 2024年，欧洲议会收到根据第2号议定书从各国议会提交的152份提案。其中，有14份是具有理由的意见，136份是未引发权力下放问题的其他贡献。相比之下，2023年欧洲议会收到了294份提案，其中22份是具有理由的意见。 一旦欧洲议会收到各国议会的提交，它们将根据欧洲议会议事规则送交相关委员会(们)21吉勒·勒布雷东先生（ID/FR）和顿·迪佩文先生（PfE/NL）分别于2024年上半年和下半年担任法律事务委员会（JURI）的附属性问题报告人。委员会收到的并确认其内容的理由性意见已列入JURI委员会最早一次会议的议程供参考。委员会也参与欧盟议会联盟事务委员会（COSAC）关于附属性和相称性问题的半年报告。 欧洲议会研究服务处继续协助欧洲议会的成员和委员会将其工作纳入到补充性及相称性考量中22由： 确保欧洲议会自身的工作充分遵循这些原则，例如通过对其重大修订进行影响评估，或根据《欧洲联盟运作条约》第225条分析其新立法提案的增值以及无欧盟行动的成本；- 系统地审查欧盟委员会影响评估的权限和适度性方面，并关注任何表达的关注，特别是由国家议会和地区委员会表达的； 在起草影响评估时审查属人原则和比例原则方面，注重欧盟的附加值。 2.3. 欧洲联盟理事会 2024年，欧盟理事会（理事会）继续监督理事会在过去几年中关于授权原则和比例原则所通过的结论的有效实施23. 欧盟理事会也讨论了与自主性原则和比例原则相关的问题，特别是监管简化以及减少对公民、企业和成员国监管负担的途径。在2024年4月17日至18日的特别欧洲理事会上，欧盟领导人强调，“监管框架应确保法律确定性和可预见性，更好地整合，跨政策领域保持协调一致，对创新方法持开放态度，并默认采用数字化，同时减轻压在企业身上的行政负担。考虑到联盟的经济结构，委员会在制定新立法时应应用‘先从小处着手’原则。”他们还邀请委员会“显著减少企业和国家当局的行政和合规负担，防止过度监管，并确保欧盟规则的执行，并强调成员国及时正确实施欧盟立法的重要性，避免过度转译。”24 2024年5月24日，理事会通过两项关于“一个惠及所有人的单一市场”的结论作出回应25和 “一个有竞争力的欧洲产业，推动我们的绿色、数字化和有韧性的未来”26: − 强调“一个完全运作正常的单一市场必须基于辅助性原则和相称性原则”27; − 突出强调“欧盟监管框架亟需进行雄心勃勃的简化（‘简化冲击’）”28; − 回忆“关于2023年年度增长调查和联合就业报告的理事会结论29强调根据欧洲社会权典章原则制定政策的重要性，同时顾及各自权限以及下放和比例原则，以应对当前和未来的挑战30. 2024年，理事会向欧洲投资银行提出的1项立法提案已转交至相关国家议会31. 除其条约义务外，理事会还向成员国通报各国议会就立法提案提出的理由意见。2024年，理事会总秘书处根据第2号议定书收到了11个不同立法提案的14份理由意见，并发布了作为政治对话一部分的89份意见。 每年，理事会也收到关于非立法行为的意见。近年来，这一数字保持稳定。2024年，理事会收到了72条此类意见。 2.4. 欧洲地区委员会 欧洲区域委员会（CoR）围绕其2020-2025任期内的工作重点，致力于实现适度原则、比例原则和更优监管，并通过其行动推动了适度原则的积极文化。它通过了53份意见和4项决议32这些观点中的一半33和决议34既包含明确提及遵守辅助性原则和比例原则的表述，也包含具体的改进此类遵守的建议。 主动意见《积极补贴：欧盟良好监管议程的基本原则》35强调了在整个决策过程中，需要通过系统地、一致地、持续地使用多样化的良好监管工具（例如涵盖授权原则、适度原则、地域影响和农村适宜性评估），采用全面和综合的方法。作为后续行动，欧洲经济和社会委员会良好监管和主动授权指导小组（BRASS-G）通过了一项关于“发展和完善欧洲经济和社会委员会在良好监管方面的政策和工具箱”的建议36，旨在简化和进一步巩固CoR的良好监管工具。第11届财政子辅助会议37,致力于“更好的监管和积极的地方分权：实现欧盟的关键”，由于其与新的机构任期开始相吻合，因此尤为重要。会议结论38也被称为“以‘更好的监管和积极的补充性：实现欧盟目标的钥匙’为主题的综合方法”。 BRASS-G 引导了CoR的多种更好的监管工具，确保它们之间的一致性和协同作用，并促进地方和地区当局在整个生命周期中对更好的欧盟监管做出贡献，从构思到事后评估。这包括阶段 关于早期识别趋势和问题的能力（通过战略预见），政策制定（通过辅助性原则和比例原则监测、区域影响评估和农村适应性测试），立法审查（重点关注通过RegHub网络实施的情况）以及可能的政策修订（通过欧洲议会委员会对‘面向未来’平台的贡献）。 协同监管的补充性审查39在2024年度附属机构工作计划的指导下40,该报告将委员会2024年度工作计划中的三项举措确定为监测重点，因为这些举措对地方和区域当局具有明确的政治利益。欧洲经济和社会委员会已通过并公布了关于这三项举措的所有意见41地方和区域当局之间关于辅助原则和比例原则观察的交流得到了协调委员会辅助原则专家组的支持42对于在辅助性工作计划中以及辅助性监测网络提出的倡议的辅助性评估43, 尤其是通过REGPEX合作伙伴的贡献44，提交了七项贡献45. 根据其重新更新的领土影响评估战略46，协同区域委员会通过了关于欧洲区域合作未来的意见47它强调，欧洲空间规划观测网络是发展区域知识并减少知识差距的关键政策工具。 COR 继续强调农村测试的重要性，在其年度报告《地区和城市状况》中呼吁制定支持农村发展和地域团结的策略48并采用《关于欧盟农村地区未来及农村发展政策的农村协议协调小组声明》49. CoR继续适用其事后通过参与“面向未来”平台，与委员会合作获得更好的监管工具。任命了两位欧洲经济和社会委员会成员为报告员50针对八份2024年意见中的两份。CoR RegHub网络在2024年进行了四次咨询，其中两份支持了“面向未来”意见。 CoR 更新了《关于加强对适度原则合规性进行监测的实用指南》 质疑其侵权行为51它为理解协调委员会咨询工作中辅助原则的原则提供了全面的框架，以反映最新的发展。 在与其他欧盟机构的合作背景下，协调委员会与委员会和欧洲议会都签署了新的合作协议。前者52关注多级治理和下放权力，后者53关于更好的监管和领土影响评估。两者都强调了在欧盟政策制定中需要更大的地方和区域参与，并包含了对更好监管和有效分权控制的强烈参考。 2.5 欧洲联盟法院 2024年，欧洲法院（下称“法院”）就适用