城市财富基金和区域财富基金如何帮助英国地区恢复活力？

由菲利普·麦克恩翻译 城市财富基金和区域财富基金如何帮助英国地区实现复兴？ 国家经济与社会研究所临时论文第66号 © 国家经济和社会研究所，2025 国家经济与社会科学研究院 2 迪恩巷 Trench St 伦敦 SW1P3HE T: +44 (0)20 7222 7665 E:enquiries@niesr.ac.uk W: nie sr.ac.uk 注册慈善机构编号 306083 ISBN: 978-1-9162584-8-8 菲利普·麦卡恩的工作由生产力研究所资助，并得到了特里·利希爵士向曼彻斯特大学捐赠的慷慨的教授赠款。 生产力研究所是一个组织，致力于跨学术界、商业和政策领域，更好地理解和衡量生产力，并推动英国生产力的发展。该研究所由经济和社会研究委员会资助（资助编号ES/V002740/1）。 其广泛的多学科研究项目专注于识别英国生产率停滞的原因，并提出解决方案建议，并与全国范围内的利益相关者进行强有力的区域合作。这项研究是在其十个学术合作伙伴、九个由企业主导的生产力论坛以及由合作伙伴NIESR领导的政策专注的生产力委员会的合作下开发的。 www.productivity.ac.uk 国家经济与社会研究所 临时文件 LXVI 城市财富基金和区域财富基金如何帮助英国地区实现复兴？ 菲利普·麦卡恩 生产力研究所联盟 曼彻斯特商学院 曼彻斯特大学 2025年8月 国立经济与社会研究机构是一个独立的研究机构，成立于1938年。我们的创始人的愿景是开展研究，以增进对影响人们生活的经济和社会力量的理解，以及政策可以带来变化的方式。这一点至今仍然是NIESR的核心价值观。我们继续将我们在定量和定性方法方面的专业知识，以及我们对经济和社会问题的理解，应用于当前的辩论，并影响政策。该机构独立于所有政党政治利益。 内容 125303442参考文献56城市财富基金的理由 10介绍最终考虑与观察52关于作者 vi反驳对使用...的反对公共部门资产负债表英国城市和区域治理的体制和财政改革机遇城市财富基金和区域财富基金如何帮助英国地区实现复兴？1英国城市与区域财富基金案例的背景语境3其他类型的财富基金（自然资本；社会与社区资本）当前英国政府及机构政策 关于作者 菲利普·麦坎教授 菲利普是曼彻斯特联盟商业学校的城市与区域经济学Terry Leahy爵士席教授。他专攻空间经济学和经济地理学。 城市财富基金和区域财富基金如何帮助英国地区实现复兴？ 菲利普·麦卡恩 介绍 本文探讨了在城市和地区建立城市财富基金（UWF）或区域财富基金（RWF）的可行性和背景，以现实且有意义的方式鼓励投资资本回流经济较弱的地区。目前关于产业战略（英国政府 2024）、治理权力下放（MHCLG 2024）、国家主导的可再生能源投资（GOV.UK 2024；HM Treasury 2024a）和国家生产力增长之间联系的大多数讨论，未能详细考虑其对本地、城市、区域或国家资本市场的具体影响或特定回应，以及这些影响和回应所带来的地方金融和财政后果。更普遍地说，英国的中央-地方财政体系与其他工业化世界任何地方的财政体系都不同（McCann 2022），并且在许多方面，与我们的同行国家相比也存在许多严重弊端（McCann 2022）。特别是，英国的中央-地方财政体系阻碍了许多当前绿色和白皮书中所体现的分权相关增长愿望的实现。因此，找到改革金融体系和财政体系相互作用的方法，对于重振英国经济的广大领域至关重要（McCann 2022），而财富基金模式为此提供了一个重要的潜在步骤。财富基金式论点得到了英国许多最杰出的经济学家的支持这一事实，也强调了这些论点的可信度，并值得认真考虑。 这些与财富基金相关的论点与英国当前正在进行的各种高级别财政和宏观经济管理辩论密切相关，但它们并非关注国债管理问题，而是特别关注城市和地区的经济性质、行为和作用。因此，它们为如何以建立长期投资者信心的方式“扭转”城市和地区（Frick 等人，2023）提供了关键拼图。关于财富基金作用的相关文献，特别是城市或区域层面财富基金建立如何更好地使地方具备抵御经济冲击的能力，因此对英国经济中央-次中央财政和金融结构如何更好地适应21世纪经济的需求具有启示意义。实际上，这些论点的各个方面已经转化为国家层面的制度行动和干预，包括促进绿色转型，这表明它们具有真实性。然而，本文将认为，在英国的背景下，它们当前被阐述的方式远远未能帮助城市和地区实现复兴，而且，如果有什么的话，反而有将注意力从地方面临的最重要财政和财政挑战上转移开的风险。 本文的结构安排如下。在下一节中，我们将讨论这些讨论所处的区域、城市和金融背景。特别是，我们强调了英国经济中目前存在的巨大区域间投资风险溢价和投资收益率差异，以及只有精心设计的金融应对措施才能解决这一问题。第三节概述了城市财富基金的主要倡导者所阐述的论点。第四节讨论了自然资本和社会资本及社区资本领域中的相关工具，并探讨了理解这些其他结构如何有助于我们理解城市财富基金模式的特点和优势。第五节讨论了英国正在进行的各种倡议，特别是国家财富基金的建立，并评估了这一倡议在多大程度上反映了与城市背景下已经提出的财富基金论点相关的机遇。该节将得出结论，情况并非如此。第六节将审视针对这些基于公共资产的净财富（基金）类型论点的严重反驳意见，并论证了 无论这些在国家财政管理层面的反驳论断是否真实，在城市和地区层面，这些反驳论断实际上加强了这些城市和地区层面倡议的理由。第七节接着讨论将这些类型的车辆引入英国次中央财政和金融领域相关的实际、制度和治理机遇与挑战。最后一节就财富基金也可能如何与区域间财政稳定器协同运作提供了一些有限的结论。 英国城市与区域财富基金案例的背景语境 英国如今面临城市和区域风险溢价以及投资收益率方面的巨大差异，这些差异与整个欧洲相当（Daams et al. 2024a,b），并严重阻碍了经济较弱地区的后危机复苏前景。就投资者而言，自2008年全球金融危机以来，英国已被划分为完全不同的经济体，其中伦敦及其直接腹地被视为“另一个国家”（Daams et al. 2024b），与英国的其他地区相比。伦敦与英国部分地区之间的风险溢价和投资收益率差异高达200-300个基点（Daams et al. 2024a,b），而东南部以外城市中心的风险溢价和投资收益率与伦敦水平相比高出250-300个基点（Daams et al. 2024b）。如今的英国很大一部分，字面意义上来说，陷入了“垃圾债券”地带，而伦敦及其腹地则迅速响应量化宽松（QE）以恢复其蓝筹风险定价地位（Daams et al. 2024a,b）。资本市场风险定价和投资收益率方面的巨大区域差异不仅适用于纯粹私营企业，也适用于任何涉及私人资本（无论其资金来源如何）的公有或公私企业，因为这些是支撑信用评级和投资组合管理分配的基本特征。 在英国，与权力下放相关的改革被视为区域（Pope等人，2023年）和国家生产力增长议程的关键部分（McCann，2016年）。对地方和次中央政府的改革旨在加强再生（Mitchell） 2024a,b）以及许多国家部分地区的开发机遇，尤其是在面临长期发展问题的城市和大型都市地区。然而，除了经济和金融问题之外，这些改革是否能够产生预期效果取决于许多其他因素，包括制度和政治问题。更普遍地说，然而，许多地区的经济增长将因资本市场的信心缺失而受阻。有利的投资者情绪对于振兴较弱的城邦和区域经济至关重要，而目前，这种信心并不明显，只在极少数地区表现出来（Daams等人2024b）。需要制度和治理创新来增强投资者对经济较薄弱地区的信心，并且欢迎向长期和更稳定的下放资金转变（MHCLG 2024）。然而，与鼓励振兴这些地区所需的私营资本规模和时间框架所需的风险降低水平相比，下放的公共收入流仍然微不足道。 本文的观点是，城市和区域财富基金的建立可以通过增强投资者对地区自我振兴能力的信心，从而对当前的风险定价挑战产生关键影响（Frick等人 2023）。缺乏金融素养制度的地区被认为是高风险的，从而限制了投资者的活动。这是因为潜在投资者担心这些地方的治理和制度设置不显示维持其潜在投资可行性的财务管理技能。因此，这类地区往往成为无视地方未来命运的贪婪和掠夺性投资者的目标，而不是吸引能够推动地方经济增长的长期有利投资者。正如我们将看到的，近年来在英国，许多地方政府经历了这种情况。相比之下，培养推动长期经济发展的投资类型需要所有对话者都表现出高水平的金融素养，以便所有协商细节都能被所有各方充分理解和重视。这是至关重要的，因为东道城市、地区和地方在托管和监督方面的作用是鼓励外部投资者在这些地方进行大型长期投资的关键特征。对这些托管和监督原则的持续和透明的应用到 吸引外资要求地方当局具备高水平的金融素养，而培养这种素养可以被视为对自身的一种长期治理投资。 提升地方政府金融素养并以此降低风险溢价、促进更多投资流动的一种方式，是在城市或区域层级建立财富基金。这是一个分权治理创新提案，并已获得各界支持。然而，该提案尚未出现在2024年分权白皮书（MHCLG 2024）或2024年工业战略绿皮书（英国政府 2024）或2025年白皮书（英国政府 2025）中，这些文件仅提及建立国家财富基金（NWF）。然而，正如我们稍后将看到的，国家财富基金与区域振兴和增长的潜在联系相当不明确，尤其是在经济较弱的地区。相比之下，城市和区域财富基金与城市和区域增长之间的联系可能更为直接、可观察且易于管理，因为其逻辑可以精确地解决这些类型地区的根本金融弱点。 支持建立国家（Detter和Fölster 2015）、区域（Detter等2020；Driscoll2021）和城市（Detter和Fölster 2017；RSA 2023）财富基金的观点来自不同领域，包括全球智库（MGI 2021；Clayton等2017）、英国皇家学会（RSA 2023；Driscoll 2021）和智库（Kaye等2024；Detter等2020），以及有影响力的经济学家评论员，如Martin Wolf（Detter等2020；Ball等2024a）、Jim O’Neill（Detter等2020；Driscoll 2021）和Andy Haldane（Haldane 2024a）。在英国，城市财富基金的原型版本已经以轮换金融工具的形式运作，如曼彻斯特住房投资贷款基金和棕地住房基金、南约克郡的Jessica基金以及利物浦都市区的Chrysalis基金（TPI 2024a）。生产力研究所（Aldington等2024）已经提议将这些规定大幅扩展到其他城市，并从英国财政大臣处获得初始核心资金，与国家财富基金（NWF）的情况相同。 事实上，这些问题在任何格式中都没有出现，无论是2024年权力下放白皮书（MHCLG 2024）还是2024年工业战略绿皮书（英国政府2024年），这很可能反映了 英国财政大臣对所有形式的的地方公共财政都怀有怀疑和质疑，尤其与地方经济发展相关。正如马丁·沃尔夫（2021）解释的那样，虽然……财政部有能力，……它也是防御性和失败主义的。……它在制度上对来自支出部门的一切都持怀疑态度，并且特别怀疑旨在改善经济状况的计划。(Wolf 2021)。英国财政部是一个预算和财政部门，而不是一个经济部门，这完全决定了它的世界观。它几乎完全专注于管理英国的财政平衡和确保谨慎的债务管理，而不是促进经济增长和发展。增长和发展只是被认为在健全的公共财政和精心设计并严格执行的监管体系下自然而然地随之而来。 过去四十年的经验证据（McCann 2016）表明，然而，在英国的情况下，这种思维方式是一个严重的错误。在国民生产力的方面，英国在过去四个十年里未能超越任何其他国家，并且已经被来自世界不同地区许多国家超过了（Allen 2024）。1与此同时，英国有一半的地区落后于经合组织范围内的和欧盟范围内的生产率平均水平，