中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望

中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 目录 摘要I 1.中国碳排放权交易体系概述1 1.1.背景11.2.中国碳排放权交易体系发展历程2 2.3.中国全国碳排放权交易市场关键基础设施242.3.1.中国全国碳排放权交易市场管理平台252.3.2.中国全国碳排放权注册登记系统252.3.3.中国全国碳排放权交易系统25 3.地方碳排放权交易市场概述27 3.1.地方碳排放权交易市场的发展历程273.2.地方碳排放权交易市场的经验273.2.1.不断建立健全监测、报告与核查（MRV）体系283.2.2.选择适当的覆盖范围283.2.3.以强度控制为目标的配额分配方法和配额管理制度28 4.中国全国碳排放权交易市场发展展望31 5.附录325.1.中国全国碳排放权交易体系主要政策文件（2020年至今）325.2.中国温室气体自愿减排交易体系情况介绍34 6.参考文献35 摘要 中国的碳排放权交易体系是利用市场机制积极应对气候变化、加快全社会低碳转型的重要市场工具。中国自2010年开始建设试点探索碳排放权交易体系，并在2021年正式启动全国碳排放权交易市场。经过4年运行，中国全国碳排放权交易市场共覆盖电力、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业约3600家企业。覆盖的温室气体排放量约为80亿吨，是全球覆盖温室气体排放最多的碳市场。作为新兴经济体中最早开始探索碳排放权交易体系的国家，中国碳排放权交易市场的经验对其他发展中国家也有重要的示范作用。 本报告全面梳理了中国碳排放权交易体系的历史沿革、现行政策、市场运行成效、及未来展望。报告第一部分回顾了中国气候行动的政策背景，并系统介绍了中国碳排放权交易市场的发展历程，包括地方试点的探索、全国碳排放权交易市场的启动及其行业扩围进程。在第二部分，报告详尽阐述了中国全国碳排放权交易市场的制度设计及政策设计逻辑，包括基于强度的总量设定、配额分配机制、监测报告与核查（MRV）体系、交易规则、履约管理及抵销机制等。第三部分回顾了地方碳排放权交易市场的建设以及其主要的经验。第四部分结合国际经验和国内的低碳政策方向，为中国全国碳排放权交易市场的持续完善提出中长期工作建议。报告旨在为政策制定者、行业参与者及学术界提供系统的分析与决策参考。 作者：刘洪铭、陈志斌（ICAP）、张鑫指导委员会：Suzi Kerr、赵小鹭贡献者：张铮、许翰森、胡弦 媒体联络：朱莉萌（zhulimeng@cet.net.cn） 第一章 中国碳排放权交易体系概述 作为利用市场机制控制温室气体排放的主要工具，碳 排 放 权 交 易 体 系 被 全 球 各 国 政 府 视 为 实 现 其NDCs目标的关键政策。截至2025年4月，全球已有38个碳排放权交易市场正在运行，另有20个正在建设或考虑建设中。这些运行中的碳排放权交易市场管控了全球温室气体排放总量的23%，所在辖区约占全球约1/3的人口，国内生产总值（GDP）占全球的58%6。国际经验表明碳排放权交易市场通过提供经济激励，减少使用化石燃料和降低二氧化碳排放，从而以兼具成本效益的方式实现温室气体减排目标。传统的命令和控制型政策，其减排成本和有效性取决于管理者的知识和技能。相比之下，碳排放权交易市场激励不同类型利益相关方和参与者运用他们的专业知识来进行低成本减排，从而降低了全社会的减排成本；碳排放权交易市场同时推动了绿色技术创新和工业投资，为平衡经济发展与碳减排关系提供了有效工具7。 1.1.背景 近年来，气候数据的变化不断提醒人们应对气候变化的紧迫性。根据世界气象组织测算，2024年是全球有记录以来最热的一年，年平均气温比工业化前的平均气温高了1.55°C1，已经超过了《巴黎协定》下的1.5°C温控目标。这意味着实现《巴黎协定》目标的窗口迅速缩小。这个信号再次警醒全世界应对气候变化已迫在眉睫，需要立即行动。 中国同样面临着因气候变化引发的极端天气带来的 严 峻 威 胁 。研 究 预 测 中 国 将 面 临 更 多 的 极 端 热浪、暴雨、洪水、冰川退缩、永久冻土减少和沿海风暴2。而据另一个研究测算，中国与气候变化相关的直接经济损失已达到年均500亿美元。如果再不采取有效气候变化减缓和适应措施，损失预计将进一步增长3。 在借鉴国际经验的基础上，中国也建立了中国全国碳市场体系促进国内重点排放行业减排,这一体系包括具有强制履约义务的中国全国碳排放权交易市场，以及中国全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“中国全国自愿减排交易市场”）。中国全国碳排放权交易市场于2021年7月正式启动上线交易，将发电行业从2019年起的排放量纳入管控范围。2025年3月，中国全国碳排放权交易市场宣布扩大覆盖范围（以下简称“扩围”），正式要求钢铁、水泥和铝冶炼三个行业从2024年度起的排放纳入中国全国碳排放权交易市场,从2025年起进行履约。至此，中国全国 中国将应对气候变化全面融入国家经济社会发展的总战略。2016年，中国与各缔约方共同签署《巴黎协定》。中国在2020年9月宣布，承诺在2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和（即“30·60”目标），这体现了中国开展气候行动坚定的决心和承诺。这一雄心随后在2021年提交的更新版国家自主贡献（Nationally Determined Contributions,简称NDCs）4和2024年发布的中国气候变化第一次双年透明度报告5进行了重申。 碳排放权交易市场每年覆盖约80亿吨排放，占中国二氧化碳排放量的60%以上8。中国全国碳排放权交易市场的配额采用基于实际产量和排放强度的分配方法，未设定绝对排放总量。 试点碳排放权交易市场经验的基础上，中国启动了全国碳排放权交易市场的设计和建设。 2017年12月，国家发展和改革委员会印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，并召开工作电视电话会议。这标志着中国全国碳排放权交易市场完成了总体设计，开始进入建设阶段10。 除 了 中 国 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 外，中 国 于2 0 2 4年1月启动了中国全国自愿减排交易市场。中国全国碳排放权交易市场与中国全国自愿减排交易市场在共同构成了中国全国碳市场体系的同时，通过使用中国核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reductions,简称CCERs）履约的抵销机制互相衔接。此外，中国全国自愿减排交易市场产生的CCERs也可用于地方碳排放权交易市场抵销和企业履行自愿气候承诺等用途。随着中国全国自愿减排交易市场不断发展，它将在激励低碳技术的应用发展以及推动全社会减排方面发挥重要作用。 2018年3月，包括设计和实施运行碳市场在内的应对气候变化职能，由国家发展和改革委员会转隶到生态环境部。这一安排提升了应对气候变化工作与环境污染防治工作的协同，增强了生态环境保护工作的力度 。生态环境部在过渡期后开始整合碳市场建设与生态环境保护工作，同时推进中国全国碳排放权交易市场的法律框架、制度规定、数据管理、基础设施建设和能力建设等关键要素。图1展示了中国碳市场建设的大事记。 历经两年多的筹备，《碳排放权交易管理办法（试行）》于 1.2.中国碳排放权交易体系发展历程 中国从2005年起开始利用市场化政策工具减少温室气体排放。截至2025年，中国已先后建立八个地方碳排放权交易市场、全国碳排放权交易市场和全国自愿减排交易市场。 早 在2 0 0 5年 ，中 国 就 已 通 过 清 洁 发 展 机 制（C l e a nDevelopment Mechanism,简称CDM）参与国际碳市场，了解了碳市场的原理和设计方法。自2011年以来，中国探索建设国内地方碳排放权交易市场。2013-2014年间，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳“两省五市”先后启动碳排放权交易地方试点。随后，作为中国首个生态文明试验区的福建省于2016年启动了其省级碳排放权交易市场，四川省则于2023年向中央政府申请在四川联合环境交易所开展CCER交易。 经过多年的实践，七个试点碳排放权交易市场与福建省碳排放权交易市场共同组成了八个地方碳排放权交易市场，每个市场均建立了明确的规则和有效的监管框架。同时，还建成了包括四川在内的九个CCER交易中心。更多信息详见报告第三章。 2013年11月，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出将中国全国碳排放权交易市场建设作为全面深化改革中的一项重要任务。9这标志着中国开始着手设计全国碳排放权交易市场。在充分借鉴地方 2020年12月公布，并于2021年2月1日起正式实施。印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单也在同一时间发布，标志着中国全国碳排放权交易市场正式启动。截至2025年6月，中国全国碳排放权交易市场已完成三个履约周期，目前处于第四个履约周期。第一个履约周期覆盖电力行业2019-2020年度的排放；第二个覆盖电力行业2021-2022年度排放；第三个履约周期覆盖电力行业2023年度排放；第四个履约周期覆盖电力、钢铁、水泥和铝冶炼行业2024年度排放。每一个履约周期均包括碳排放监测、报告、核查，配额预分配和调整，配额交易和配额清缴的完整流程。在前两个履约周期的探索之后，中国全国碳排放权交易市场由每两年进行一次配额清缴改为每年一次，进一步鼓励重点排放单位加强日常碳管理工作和交易活动。图2展示了前四个履约周期的中国全国碳排放权交易市场发电行业的主要工作。 碳价）稳步上涨。第一履约周期内，碳价每吨40–60元（6–8美元左右）徘徊，第二个履约周期内稳步上升至每吨50–82元（约7–11美元/吨）。而到2024年底，综合价格收盘价为97.49元/吨（约14美元/吨）11。2022年《中国碳价调查》显示，市场相关方预计中国碳价将在未来几年“稳步上升”，预计到2025年将达到每吨87元（12美元）12。到2024年4月，CEAs价格已经超过市场对2025年的预测。随着中国全国碳排放权交易市场基准线的收紧和行业覆盖范围的扩大，2030年碳价有望达到接近300元/吨（约42美元/吨）13。 截至2024年底，中国全国碳排放权交易市场的累计成交量达6.3亿吨，累计成交额为430.33亿元人民币（约59.3亿美元）14。2024年全年的配额成交量为1.89亿吨，成交额为181.11亿元（约24.9亿美元）。这些不断增长的数字是中国全国碳排放权交易市场启动以来持续完善的成果，反映出市场参与者对中国全国碳排放权交易市场未来的信心不断增强。更多详情请见第二章。 在已经结束的三个履约周期内，中国碳排放配额现货价格（ 3月：发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》 1月：发布钢铁行业核算报告指南和核查指南 图2 图3 中国全国碳排放权交易市场启动以来的碳价15 中国全国碳排放权交易市场也有效推动了覆盖行业的减排工作。2023年中国火电碳排放强度（单位火力发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%16。与此同时，超过80%的重点排放单位设置了专职人员负责企业碳管理，其中约15%的重点排放单位成立了10人以上的碳资产管理团队以处理其全国碳排放权交易市场相关事务。有45%的重点排放单位计划将减排收益资金投入于节能减排工作中16。 2025年5月，《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》正式发布，对全国碳排放权交易市场向绝对 总 量 过 渡 、扩 大 覆 盖 范 围 、实 施 配 额 有 偿 分 配 、建 立市场稳定机制、建设和推广自愿减排市场、提升市场活跃度等重要工作提出了指导意见，为中国碳市场2025-2030年的发展和完善指明方向。 第二章 中国全国碳排放权交易市场的现阶段特征 中国全国碳排放权交易市场已基本建立了制度框架体系，明确了碳排放权交易市场的关键要素，包括覆盖范围、总量设定、配额分配、核算、报告与核查（Monitoring,Reporting and Verificati