城規法十週年城市格局演變與城市規劃制度研析

二零二四年十二月 2／52頁內容討論現行城市規劃體系對整體發展影響●以澳門三大法例為例澳門半島：羅理基氹仔北區：卓家村古樹路環：舊市區規劃及沿岸防洪整治 第一章澳門城市發展第二章第三章澳門案例及應用第一節第二節第三節第四章總結 3／52頁第一章澳門城市發展 最初的“澳門城”1根據加斯帕爾·福魯圖奧佐在《懷念故土》第二篇手稿提及“1568年，由於中國海盜侵擾澳，特里斯藤·瓦斯·達·維加船長下令在澳門建一道土坯圍牆”。1605年，葡萄牙人於大三巴以北地區開始修建城牆，這段城牆主要圍繞早期葡萄牙人的居民點，長約800米，高約3米。除了修建城牆外，葡萄牙人同時修築炮台。2多次進攻，加速葡葡牙人修建並完整澳門的城牆。直至17世紀30年代，澳門城牆基本完成，形成了有完整城牆環繞的“澳門城”。這一歷史事件無意中將葡人聚居區與華人居位區分割。同時，3在明朝廣東政府“葡人治葡”的思想指導下，澳門議事會所能管轄之範圍也只有城牆之內。歷經近兩百年的發展，至清朝中葉，在清朝官紳的觀念中，葡人所租居的區域，稱為澳門城。在清代張甄陶《澳門圖說》關於澳門區域的界定，指出“由望廈而西三里為澳門，其地週一千三百八十餘丈。”澳門初建早期，葡萄牙人主要聚居於：今媽閣廟前地，經萬里長城，高樓街，風順堂街，龍嵩正街，大堂街，主街巷，咸蝦里轉至大三巴斜巷尾端，延伸至新勝街，花王堂前地，花王堂斜巷，沙㯗仔街一線以南：下環街向北延伸至夜呣巷，庇山耶街，再由此轉至快艇頭街直至火沙欄仔火街一線以東。當時居澳葡萄牙人的聚居區範圍主要沿海岸線佈置，整個區域狹長卑小。自鴉片戰爭後，西方列強紛紛在中國謀取勢力範圍，尤其是中英簽訂《南京條約》後，葡國態度日益強橫，1845年擅自宣佈澳門為“自由港”。隨後侵佔路環及氹仔兩島，甚至興建炮臺及建立路氹兩島的市政委員會。1849年更驅逐清朝駐澳門的海關官員，實現了實際控制澳門的目的。於1863年，葡人更拆毀澳門城牆，並逐步將城區從澳門城牆擴展至關閘。至1911年，澳門葡政府先後吞併關閘以南的塔石，沙岡，新橋，沙利頭，石牆街等地及氹仔，路環二島。至此，結構出近代澳門城市區域的基礎。1加斯帕爾·福魯圖奧佐：《懷念故土》第二編，若奧·貝納爾多·德.奧利維拉·羅德里格斯出版，第二版，蓬塔德爾加達，1979，頁167-172。2澳門舊城區街巷公共空間案例，澳門民政總署，第一版，2016，頁16-17。3澳門街道-城市紋脈與歷史記憶學術研討會論文集，澳門特別行政區政府市政署，第一版，2013，林廣志;呂志鵬，頁369。 4／52頁由於澳門先後於16世紀末至17世紀30年代遭受到 澳門城的自然肌理由於澳門開埠之初，一方面物權所有不明確，另一方面沒有一個權威的管理機構，對澳門城的建設與開拓基本是由商人自發自覺，依照其傳統習慣與商業貿易便利來進行建設，因此缺乏統一的規劃，街道的寬窄曲直顯得無序。4僅指東西望洋山之間、南北二灣相對的一個區間。5尺判東西，放眼環球九萬通。”但澳門街巷佈局方式深受葡葡牙傳統街巷佈局方式影響。中世紀歐洲城邦時期，由於城邦之間戰爭及運輸原因，城市利用城市的制高點建設重要建築，並且隨著地市自身地形有機地設置街巷與廣場系統；同時利用街巷串聯各個重要的公共空間及建築。從澳門半島的歷史地圖中可以看到一條主要的線性街巷”直街“貫穿各個重要公共空間與建築。除此以外，澳門路網佈局也受到中世紀城市中規劃的影響–將各條道路規劃集中到市中心交匯。以議事亭前地為中心點，各教堂為折點，從中心軸射出四條射線，分別通往東西南北各方向，由四條軸線引申為主幹大街。澳門局部路網呈現出中心放射形，強調各區域的中心點，一些重要的建築或廣場常常成為一個近似於放射形路網的核心。這種佈局方式體現出與葡萄牙（及中世紀歐洲城邦時期）建城觀念，也使得澳門呈現出不一樣城市佈局特徽。6雖然澳門早期城市整體佈局深受葡萄牙影響，但從澳門地圖上不難發現中國傳統“里坊制度”的影子。城市內部道路均以”里坊“劃分，每一方格為一“里”，並以四周圍以牆垣，內部街巷兩側為民宅，對外設里門與城市道路相通，一里之中有一定地編戶和管理機構，里門也設專人把守，稱為”里坊制度“。商業買賣也在里坊之中，按時啓閉。到了北未年間里坊制度被打破，雖然還保留著”坊“的區劃單位，但是已經失去了原來的管理職能，坊牆也不存在，坊門也蛻化成為刻有坊名的牌坊。主要體現在澳門舊城區中大量的盡端式和複合式的小巷中，這些小巷深入街坊內部，形制不一，結構自由，一些盡端式小巷短僅數十米，複合式的小巷又有支巷，並大多以“里”，“圍”作街名，巷內房屋排列并然有序，多為二，三層中式民居。其封閉性，內向性與“里坊”並無二致，若聯繫到這些“里”，“圍”是作為新的城市組織生成在業已形成骨架的城市機體上這一背景之下，很自然地就可以理解其規模小，非正規等基於因地制4（美）湯普遜著，耿淡如譯：《中世紀經濟社會史》下冊，北京：商務印書館，1961年，頁432。早期歐洲人所指的澳門僅為城牆以內的空間。5湯開建：《澳門開埠初期史研究》，北京：中華書局，1999年，頁135。6澳門舊城區街巷公共空間案例，澳門民政總署，第一版，2016，頁27。 5／52頁在當時的中文文獻中，澳門也是一個很小的地域概念，即便如此，清末商衍鎏之詩亦云：“兩洋咫 6／52頁宜而形成的性質了。澳門舊城區的“里”，“圍”可看成是一種為適應外部條件而經過簡化和改造的“里”，但其空間形態仍然體現出“里坊制”的傳統思想。最初澳門城的城市規劃隨著經濟發展，內港及外港都分別發展成重要的商貿區域，南灣區更成為重要的政法要地。但由於歷史背景及政治原因，早期的澳門城難以城市化，更不可能實行‘城市規劃’。因鴉片戰爭後，1845年葡萄牙王國擅自宣佈澳門為“自由港”。於1849年，澳葡政府先驅逐清朝駐澳門的海關官員，後開始對澳門半島實施殖民管治，城區拓展至關閘一帶，此舉更令澳門城市建設之雜亂更為明顯。言而，中葡條約雖沒有正式簽訂，但此時葡萄牙王國早已把澳門視為葡國的屬地。7於1864年12月31日，頒佈了一項法令-“王國城鎮修葺總規劃”，而這項命令主要是規定街道的寛度和建築物之間的比例，改善衛生環境和渠道，供水，綠化等，並明確指出適用於澳門。澳門政府需依照相關法令，加強對澳門街道進行管理。“城市規劃”的概念第一次正式出現於澳門。但二十年後，於1883年11月20日在“澳門城市改善規劃報告書”才具體地指出十二個目標。1.連接主要區域具體落實的方案是1903年的‘從議事亨前地至內港的道路規劃’，該計劃的設計備忘提到開路的原因：當時華人貿易活動集中在內港一帶及‘市集’範圍(葡人稱澳門華人商貿區為Bazar‘市集’)，而區內的街道某些段落闊度只有6.5米，部分更窄至3米，人車相擠，影響交通和商業經營，空氣流通不良，陽光照射不足，街道衛生環境惡劣。如在內港與市中心之間開通一條寬闊的馬路，將有竹利貿易和交通，且能改善城市衛生。二十世紀初，為改善內港一街道，交通及衛生環境，當時工務局提出在內港與市中心（即福隆新街及草堆街）之間開通一條寬闊的馬路，該計劃獲得時任葡萄牙殖民地部部長亞美7談近代史上澳門的城市規劃與公共建設，澳門國際研究所，第一版，黃遠娜，2021，頁6。 7／52頁打利庇盧批准，以15萬元的造價開築了新馬路，連接當時的內港與市中心一大。最初新馬路只是由內港十六浦到現時的民政總署大樓，後來東面的小山崗一部份被剷平，新馬路就延伸至南灣大馬路，那已是馬路的盡頭，未填海前南灣大馬路對開全都是海。內港商貿區，外港及南灣政要區一直都受到阻隔，各區都不相連。政府有意貫穿澳門半島，打通南灣及內港，連接外港，以便強化商業，有利經濟及民生功能。整條馬路於1918年竣工，馬路以殖民地部部長亞美打利庇盧命名，但當時人們習慣稱這條新開闢的馬路為“新馬路”2.新口岸與南灣81964年新填地區都市化計劃方案中，提及新口岸新填地區與市區之間，原則上，應增築新馬路二條；其一係由新口岸經若憲山谷至市區；另一則由新口岸經松山東邊山坡直達黑沙灣（工業區）而避色繞經水塘角，新口岸住宅區內之交通，依下例原則擴建：幹線二條，其一為聯貫海濱與羅德禮博士大馬路之橫斷馬路；另一為與橫斷馬路成直角之縱貫馬路。將新口岸區截成面積約略相等之二部份。由於澳門整體都市化計劃的水路交通重心將逐漸轉移至新口岸地區，新口岸東部空地將用以保留建設碼頭及擴展機場設備。其餘大部分新填地區大部份地方，將用以興建住宅屋宇。3.氹仔路環之間填海造陸91968年路氹連貫公路完成，將氹仔和路環兩島連接起來。路氹連貫公路建成後，阻隔了氹仔和路環之間水流與泥沙的東西向運動，從而改變了這片海域泥沙沉積的水動力條件，加速了連貫公路兩側鬥，特別是西側鬥的泥沙淤積。不久，大片淺灘出露，紅樹林火大量繁殖。為大規模填海拓地創造了有利條件。PlanodeurbanizaçãodazonadeaterrosdoPortoExterioredaPraiaGrande=新口岸與南灣新填地區:都市化計劃方案，Macau:CentrodeInformaçãoeTurismo，1964澳門街道-城市紋脈與歷史記憶學術研討會論文集，澳門特別行政區政府市政署，第一版，2013，林廣志;呂志鵬，頁308。 8／52頁上世紀90年代初，規模空前巨大的填海工程在兩個離島之間開始了。至世紀末，連貫公路西側鬥工程基本完成，接著展開了東側的填海。到2006年底，路氹填海工程已完成了5.2平方千米，佔澳門總面積18.2%，相當於1936年整個澳門半島的面積。回歸前的城市規劃夢歷經數十年，在回歸前，雖然澳門相關的規章不斷更新並發展，但因沒有統一發展方向；儘管不斷推出新的政策推進澳門城市化發展，依舊難以實現“城市規劃”。回歸後，澳門政府因應當時的城市發展步伐，對城市規劃，土地管理及使用，大型基建，交通運輸，公共（房屋）工程，環境衛生等多項由政府或私人投資的建設作出長期的規劃，項目包括：關閘新邊檢大樓，澳氹第三條大橋，澳門旅遊塔，澳門漁人碼頭，媽祖文化村，澳門土木工程實驗室等。逐步完善城市發展硬件，提高居民的生活質素。下章將會討論更多澳門政府如何在政策及法律上進一步完善城市規劃。 9／52頁第二章討論現行城市規劃體系對整體發展影響以澳門三大法例為例 10／52頁澳門作為一個高度密集的城市，其城市規劃對維持城市有序發展至關重要。2013年，澳門特區政府同步頒布了《土地法》、《城市規劃法》和《文化遺產保護法》三部重要法規，共同構成了澳門城市規劃的法律基礎。本文旨在深入探討這三部法律在澳門城市規劃體系中的作用，並分析其如何對澳門城市發展產生影響。土地法是城市規劃的基石《土地法》明確了土地的權屬、使用權和管理方式，成為澳門城市規劃上重要的基石。該法通過規定土地的公開招標，確保了土地利用的公開透明。此外，《土地法》在城市規劃上提供了法律上的保障，同時為《城市規劃法》及《城市規劃法施行細則》等與城市發展等相關法律的實施奠定了重要的基礎。一、土地法的主要/部分原則101.公眾知情原則及公開原則《土地法》強調公眾參與土地管理的權利。具體體現在土地批給的公開招標、規劃條件圖的公示和公眾意見徵集等。例如，規劃條件圖的公示期為15天11，以確保公眾有充足的時間了解規劃內容，並提出建議。此外，政府通過不同的渠道公開相關資訊，提高整個流程的透明度，以增強公眾對政府在土地管理的信任。2.監察原則政府對土地的利用和開發進行嚴格的監管，以確保土地資源的合理使用和建築質量的安全。例如，政府成立專門部門負責規範建築工程並進行監管，從施工許可到竣工驗收，每個環節都有嚴格的規定。10參見澳門第10/2013號法律，土地法第二條11參見澳門第5/2014號法律，城市規劃法施行細則第二十九條 3.規劃約束及保護原則土地法同時是一項落實城市規劃的工具。它明確了土地用途和開發強度等。通過城市規劃，可以避免土地資源的浪費，促進城市的有序發展。特別是澳門作為一個歷史文化名城，其文化遺產的保護是土地管理的重要一環。《土地法》要求在土地開發過程中，各方須充分考慮並實行對文