关于中美信号释放与“行动-反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例

关于中美信号释放与“行动—反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例邵 育 群施 道 安吴 莼 思傅 瑞 珍季 伊 昕艾莉 © 本报告版权归 上海国际问题研究院 所有上海国际问题研究院联系方式：地址：上海市徐汇区田林路 ��� 弄 �� 号邮政编码：������联系电话：+��-�� ��������传真：+��-�� ��������http://www.siis.org.cn195-15TianlinRoad,Xuhui DistrictShanghai 200233, PRCTel/Fax: +86 21 64850100 序 言一、观 点二、分 析三、政策启示上研院团队的结论附录：中美围绕佩洛西窜台 “行动—反应”动态时间表目录 1413192223 作者介绍邵育群上海国际问题研究院台港澳研究所所长施道安美国和平研究所中国项目杰出研究员吴莼思上海国际问题研究院美国研究中心主任(报告写作时为上海国际问题研究院国际战略与安全研究所所长)傅瑞珍美国约翰斯·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际问题研究学院高级讲师（报告写作时为美国和平研究所中国项目资深研究员）季伊昕上海国际问题研究院台港澳研究所助理研究员艾莉普林斯顿大学博士研究生（报告写作时为美国和平研究所研究分析员）关于中美信号释放与“行动—反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例 关于上海国际问题研究院上海国际问题研究院成立于 1960 年，是隶属于上海市人民政府的高级研究机构和知名智库。我院的主要任务是：以服务党和政府决策为宗旨，以政策咨询为方向，通过对当代国际政治、经济、外交、安全的全方位研究，为党和政府决策提供有力的智力支持；通过与国内外研究机构和专家学者的合作交流，增强我国的国际影响力和国际话语权，提升国家的软实力。多年来，我院一直被国内外权威机构评为中国最重要的国际问题和中国外交智库之一。上海国际问题研究院下设六个研究所和十个研究中心，分别是：全球治理研究所、外交政策研究所、世界经济研究所、国际战略与安全研究所、公共政策与创新研究所、台港澳研究所；美国研究中心、拉美研究中心、东北亚研究中心、东南亚研究中心、南亚研究中心、俄罗斯中亚研究中心、西亚非洲研究中心、欧洲研究中心、海洋与极地研究中心、世界与上海研究中心，为进一步加强对外影响力，我院专门成立了国际传播中心。此外，我院还是上海国际战略问题研究会和上海国际关系学会的机构会员。上海国际问题研究院编辑出版的中文刊物《国际展望》双月刊，《上研院报告》（中英双版）和英文刊物《China Quarterly of International Strategic Studies》季刊已经成为国际问题研究领域的重要学术论坛。 报告简介关于中美信号释放与“行动—反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例本报告是上海国际问题研究院（以下简称“上研院”）与美国和平研究所（以下简称“和平所”）的一项共同研究项目的成果。该项目关注台湾，聚焦2022年8月时任美国众议院议长南希·佩洛西窜访台湾之前、之中与之后的信号释放和“行动—反应”。其中的主要发现、分析和见解都是基于对中美两国决策者与分析人员的不具名访谈得出的。第一部分“序言”由六位作者共同完成；之后的各部分如标题所示，分别由上研院三位作者与和平所三位作者撰写1。1. 本报告仅反映作者个人观点，不代表上海国际问题研究院立场。美国和平研究所不持政策立场。报告中的观点仅为作者的看法，不代表美国和平研究所的观点。 近年来，中美两国均发现，解读对方的外交政策信号是颇具挑战性的一件事。误解对方的信号，可能使它们对对方的“行动”做出过度甚至错误“反应”，发展为一个“行动—反应”的循环，生成事态升级的螺旋。例如，一方采取一个特定行动，另一方并未将其解读为是对己方先前行为的反应，而认为该行动具有挑衅性。这种解读方面的挑战会无意中使双边矛盾加剧，并升级成危机乃至（或者）战争。台湾问题始终是中美关系中最具争议性的议题。而且，台湾海峡通常被认为是中美间最有可能发生军事对抗的地点。因此，双方准确解读对方与台湾有关的信号，以避免无意的矛盾升级和发生双方都不想看到的冲突就非常重要。这个项目检视了2022年8月美国众议长南希·佩洛西窜台，中美间有关的政策信号及相关的“行动—反应”。有人将这一事件称为“第四次台海危机”。美方认为，自1979年华盛顿与台北断绝正式外交关系，并与北京建立大使级关系以来，其高级官员对台湾的访问并不频繁。中方认为，美方高级官员窜访台湾违反一个中国政策，因为此类窜访意味着美国承认台湾是一个不同于中国的政治实体。2022年之前，美国国会资深议员上一次窜访台湾，是1997年时任美国众议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）。中国非常重视一个事实，即众议长是美国总统的第三顺位接班人。佩洛西窜台正值中美关系紧张之际，中国人民解放军序言1. 第 一 次 和 第 二 次 台 海 危 机 在 冷 战 期 间 爆 发（分 别 是 1954-1955 年 和 1958 年）。第 三 次 台 海 危 机 爆 发 于1995-1996 年间。每次危机都见证了中美两国在台湾海峡的显著武力威胁和紧张局势的升级。 1 关于中美信号释放与“行动—反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例东部战区在台岛周边海空域开展规模空前的实战化演训，中方还取消或暂停了与美国的多项交流作为回应。本报告是上海国际问题研究院团队“中美政策信号”系列研究的第二篇专题报告。第一份报告于2022年9月发布，重点检视了拜登政府上任后十周内的表现，得出了一些初步判断。1其中最主要的一个结论是，双方在多个方面错过、误判或误解了对方的信号。在某些情况下，一方释放的信号未被识别出，因此是无效的；在其他情况下，缓和紧张局势的努力被理解为挑衅，助长了紧张局势升级。因此，在某些情况下，中美间信号释放可能反而会增加（不是减少）两国之间发生危机的风险。上一份报告聚焦于美国政府换届后，中美两国政府开始互动的时期，而非危机时期。当时拜登政府开始组建相关团队，并设定其对中美关系的政策框架和基调。对北京而言，这一时期是传达其对新政府立场的机遇期，尽管双方在此时尚未展开深入的双边外交互动。在此过程中存在一定的“行动—反应”动态，但报告的发现侧重中美信号传递中的沟通和解读问题，而非专注于“行动—反应”本身，后者同样是双方信号传递中的重要维度。与第一份研究不同，第二份关于中美间信号传递的报告聚焦于两国之间高度紧张局势，专家们对是否应将其定义为危机有不同看法。本研究项目由上研院（SIIS）团队与和平所（USIP）团队共同设计。两个团队同时推进己方的研究工作，并在该过程中多次讨论交流。2本项目的两个核心研究问题：•中美两国的决策者解读彼此信号的准确度如何？•这些解读会否影响双方的“行动—反应”？如果是的，那么是如何影响1. 邵育群、施道安、吴莼思、傅瑞珍、季伊昕、艾莉：《中美围绕台湾问题的信号释放与“行动—反应”——一项初步研究》，上海国际问题研究院，2022 年 9 月 https://www.siis.org.cn/yjbg/index_4.jhtml2. 上研院是“ 隶属于上海市政府的高级研究机构和知名智库，通过对国际政治、经济、外交和安全的研究为政府决策提供咨询”，参见其网站 h t t p : / / w w w . s i i s . o r g . c n / I n t r o d u c t i o n . j h t m l；和平所是“一个由美国国会建立的国家的、超党派的、独立的机构，致力于以下主张，即一个没有暴力冲突的世界是可能的、可行的，对美国和全球安全都极为重要”，参见其网站 h t t p s : / / w w w . u s i p . o r g / a b o u t 。 的？国家的决策者和分析人员的不具名访谈。第一项任务是制定一份涵盖2022年4月至8月关键双边行动的时间表。这个时间表由上研院团队制作，并根据和平所团队的意见进行了修订与增补（参见附录）。始时，访谈人都会简要介绍本项目的背景，然后向受访者提供上述时间表，并要求受访者仔细阅读。访谈人随后要求受访者选出其认为特别重要的事件或片段，并给出选择的理由。受访者还需指出其认为的某方发出的信号，并评估该信号是否成功。此外，受访者还需指出其认为是“行动—反应”的事件。最后，请受访者发表补充意见或提出问题。接下来，上研院与和平所团队分别整理、分析访谈数据，并共享了各自从访谈中汇总的数据和主要研究成果。如次标题所示分别由上研院团队与和平所团队撰写。上研院团队在报告结论部分再次强调，需进一步研究中美间信号传递的解读，尤其是误读部分，中美两国智库应努力促进沟通，发现问题、避免误判，为中美关系稳定发展建言献策。 为回答上述问题，上研院团队与和平所团队各自准备进行一系列针对自己上研院团队与和平所团队各自在本国进行了十多次访谈。于每一次访谈开报告将研究的主要成果分为三个部分：观点、分析和政策启示，其中的内容 一、观点关于中美信号释放与“行动—反应”的研究：以2022年佩洛西窜台为案例这部分的内容为中方受访者的主要观点（由上研院团队总结）和美方受访者的主要观点（由和平所团队总结）。（一）中方观点：上研院团队受访者的主要共识首先，受访者普遍认为，佩洛西窜台前，中方的信号是一致的、清晰的，但美方的信号是有差异的、不清晰的。中方外交部、国台办、解放军、全国人大、全国政协等部门发出了一致的、强烈的反对佩洛西窜台的信号；但是美方的信号却是有差异的，因此也是不清晰的。例如，佩洛西本人发出的信号是不明确的，如在媒体报道她2022年4月因感染新冠病毒而推迟访台后，她一直没有向外界正式表示将会访台；美国国会内很多议员支持访台，但也有议员表示反对；拜登总统本人的信号不清，如称“美国军方认为这不是个好主意，但我不知道状况如何”；美国军方反对；美主流智库则有人同意，有人反对。中方受访者中也有个别认为，中方的信号太平面、单一，无法让美方解读出更多的内容；还有个别受访者认为，美国的信号是非常清晰的，而且未来的信号会越来越清晰，这是霸权国家的特点，只有中等国家才会发出模糊的信号。其次，受访者普遍认为，中方在佩洛西窜台前传递信号的内容主要有三个方面：一是态度和立场，即坚决反对佩洛西窜台。二是反对的理由，主要是两个方面，第一，美台是非官方关系，而佩洛西是美国第三号政治人物；第二，不接受美方“有先例即可行”（指前美国众议长金里奇曾访台）的理由，明确 有先例不等于现在就可行。三是如佩洛西窜台，中方将强烈反制。第三，中方的信号不只是“同义反复”，是极具针对性的。例如，8月1日安理会轮值主席、中国常驻联合国代表张军就安理会8月工作向联合国主流媒体简介时，就台湾问题、美国众议长佩洛西窜台表明立场，强调佩洛西窜访台湾是危险的挑衅行为。这说明，中方已经预见到美方将与其盟友联合行动，推动“台湾问题国际化”，因此着重强调在国际社会巩固一个中国原则。有受访者提出，驻联合国代表就这个议题发表意见是罕见的，说明“中方的愤怒升级了”。第四，中国人民解放军从8月4日开始的演训既是“行动”，也是佩洛西窜台后中方最明确、最强烈的威慑“信号”，它有效阻止了后任众议长麦卡锡（Kevin McCarthy）的窜台行动，避免了中美关系受到更严重的冲击。从这个意义上说，这个威慑足够强烈。军演这个行动除了威慑美方，还震慑了台湾当局，避免了短期内的中美冲突升级，是“管控局势”的强烈信号。有受访者认为，军演传递了威慑信号，一是说明中方具备控制局面和反干涉的能力，二是如果未来美台勾联常态化，那么中方的军事行动也会常态化。也有受访者认为，美方在中方军演后提出中方创造了“新常态”，说明美方“感到吃亏了”。第五，佩洛西窜台后，中方采取的一系列反制措施表明，中方始终是系统性地看待中美关系，拒绝接受美方的“竞争、合作、对抗”的“三分法”框架。中方采取的反制措施，除了军演，还包括外交部公布的“三取消”和“五暂停”。这显示虽然在气候变化等议题上保持与美方合作符合中