新时代国企改革 | 国有资产转型之路

国有资产转型之路 目录CONENTS 前言国企改革背景国企改革的历程国企改革 1.0 放权阶段 1978-1984国企改革 2.0 权利分离阶段 1985-1992国企改革 3.0 现代化阶段 1993-2002国企改革 4.0 股份制阶段 2003-2013国企改革 5.0 混改阶段 2013 至今> 背景：三期叠加> 进展情况> 阶段特点：由管企业变为管资产> 国有企业在资产管理中存在的问题> 应对措施P1P2P8P9P10P12P13P15P15P18P19P20P21 前言 国有企业自改革开放以来的 40年中经历了多次不同形式的改革，每个阶段的改革都解决了部分的问题，但却又产生了新的问题，通过不断的探索、实践和变革，国有企业作为中国经济的压舱石在不断的发展壮大，为中国经济的发展提供了可靠的保障，而在中国每一次经济结构的转型中，国有企业都在转型初期作为改革试点身先士卒，为其后整个国家的转型提供宝贵的可借鉴的经验。 国有企业做大做强提供政策和制度上的保障，从而有望从根本上解决国有企业过往存在的弊病。 本文重点回顾了国企改革的发展历程，同时探讨了在新一轮国企改革背景下国有资产的转型之路，希望通过我们的研究，为国有企业在资产处置、盘活、运营管理、资产证券化等方面提供有益的借鉴，让国有资产在新的历史时期焕发新的活力，实现资产的保值增值。 回顾过去四十年中国国企改革的历史，可以让我们对于国企改革的发展路径有一个较为清晰的认识，同时，新一轮的国企改革通过混改、公司制治理、所有权和经营权分离、从管企业到管资产等方面的改革，为 国企改革背景 自新中国建国以来形成了大量的国有企业，这些企业不仅包含中央政府投资兴办的企业，同时也包括地方政府以及国家机关及国有企事业单位投资兴办的企业。国家统计局的数据显示，截止到 2017 年，全国共有 325,800 个国有控股企业，拥有 6064 万名员工。这些国有企业分布在社会经济的各个领域，由不同的主管单位进行统一管理，在新中国发展的不同阶段对国家的发展起到了重要作用（图一）。 一直以来，国有企业为确保国民经济持续，稳定，健康发展发挥了重要作用，并且长期以来成为国家财政收入的主要来源，数据显示，2018 年中国 500 企业中，国有企业数量占全部的 52.6%，但其纳税总额则达到 80.91%（图二）。同时，国有企业也是国家推动重要政策和发展战略最主要和最有力的执行者，国资委的数据显示，过去 5 年中，央企共参与了 3120 个覆盖基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作以及产业园区建设等方面的“一带一路”建设项目，在已开工和计划开工的基础设施项目中，央企承担的项目数量占比达 60%，合同额占比近 80%。同时，在我国加快经济 领域改革和经济转型升级的过程中，国有企业在各行业均起着引领和推动作用，由于国有企业体量大，在转型升级过程中积累的经验可以为其他类型企业的发展运行提供重要的参考经验，因此国有企业的转型成功与否决定着国家整体转型能否成功。 国有企业在一些如基础、高科技等领域的主导地位也有利于推动国家向更高层次的发展。基础部门的发展周期长、见效慢， 而且通常需要大量的投资，单靠市场调节难以保证它们的发展。在一些诸如原子能、宇航、高精尖电子工业以及其他与军事生产有关的行业中，国有企业往往占据了主导地位，这主要是由于这些领域的技术风险过高，常使私营部门望而生畏，只有政府长期不间断的投入才能保证和促进这些领域的发展。在 2018 年发明专利授权量排名前十的企业中，国有企业占据 5 席，而授权专利数量占据前十位总数的 53.1%（表一）。 金资金规模已达到 154 亿元，累计完成投资 100 多亿元，投资 涵 盖 全 部 14 个 集 中 连 片 特困地区。《中央企业社会责任蓝皮书（2017））》显示，从2009 年到 2017 年，央企在社会责任指数表现上远远高于民营企业和外资企业，2017 年，百家央企的社会责任发展指数为 58.7，远高于民企的 29.7 及外企的 23.9( 图三 )。 但这些仍是企业的自发行为，难以为国家在可持续发展的大方向上提供有效动力，也难以解决整体社会分配中的公平问题。而对国有企业而言，履行社会责任是其与生俱来的属性，作为国民经济的压舱石，国有企业尤其是央企为社会提供了大量基础能源，生产了大量公共产品，建设了大批重点项目。国资委的数据显示，2018 年，中央企业贫困地区产业投资基 从世界各国的发展经验来看，国有企业在发展中国家的经济发展中往往可以起到更为重要的作用，而发达国家在经济发展到一定阶段时则有动力将国有企业进行全部或部分私有化。在改革开放的 40 年中，民营经济取得了长足的发展，为社会提供了大量的工作岗位，但民营经济往往以市场为导向，以短期利益为目的，虽然有部分企业勇于承担部分社会责任， 不可否认的是，国有制本身在国际上普遍被诟病为效率低下，无法与市场经济相容。因此世界各个国家均在经济发展的不同时期进行了国有企业的私有化，典型的例子包括英国在上世纪 80 年代由撒切尔夫人领导的国企全面私有化改造，以及新加坡国企部分私有化的案例。这些案例为我国的国企改革提供了可学习和借鉴的经验与教训，值得我们仔细研究。 新加坡淡马锡案例 背景：上世纪 70 年代，新加坡在经历了十几年的初期高速发展之后，经济面临从劳动密集型向资本密集型和高科技产业方向的转型，在此期间，政府出资成立了多个企业，为了对这些企业和投资进行有效监管，同时保证这些企业和投资能够在市场竞争中不断发展壮大， 1974 年，新加坡政府决定由财政部投资司负责组建一家资本控股公司，专门经营管理国家投入到各类国有企业里的资本。1974 年 6 月，由新加坡财政部全资控股的淡马锡控股（私人）有限公司成立，并成为世界上典型的国有控股的资产经营公司。 发展：新加坡财政部在成立初期即把其所投资的星展银行等 36 家公司的股权全部转入到淡马锡旗下。将这些资产转移到一家商业公司的目的，是让财政部能够专注扮演决策和监管的核心角色，而淡马锡则以商业原则持有并管理这些投资。 淡马锡公司在成立初期的业务仅限于本土，资产总计近 3.5 亿新币，而到 2018 年 3 月 31 日，公司旗下管理的公司数量为 23 家，其中包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、吉宝集团、来福士饭店等多家全球知名企业，职工总人数达 14 万人，总市值已经达到了 3080 亿新币，约占全国 GDP 的 8%，成为新加坡经济发展的中流砥柱（图四）。 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 9294 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 来源：淡马锡公司 淡马锡公司可谓全球国有企业最成功的案例。公司的迅猛发展得益于其虽是政府控股，但在运作过程中采取了完全的市场化运作，在公司的体制方面实现了政企分离，建立了健全的董事会制度，同时通过灵活的投资策略，以实现股东利益和利润的最大化为经营目标，实现了国有资产的保值增值。淡马锡的成功经验为我国国有企业的改革提供了值得借鉴的经验。 内部的资产重组以帮助那些难以经营的国有企业生存下去。这样的后果是国有企业只能生不能死，导致出现大批僵尸企业，而国有企业由于有政府背书，几乎没有风险，因此银行也更乐于贷款给这些国有企业，造成了国有企业的杠杆率高企，占用了大量的资源。以 2017 年不同性质企业负债情况为例，国有工业企业总负债 26.61 万亿元，是私营工业企业负债的2.08 倍，是外资及港澳台工业企业负债的 2.3 倍（图五）。 长久以来，国有企业同其他类型的企业相比，在获取自然资源，特许经营权，政府项目，银行贷款，资本市场融资以及市场准入等方面均占有更多的优势。由于国有企业有政府的背书，因此当国有企业发生经营或资金问题时，中央和地方的各级国有资产管理系统就成为消化银行贷款风险的主要屏障，各级国资委对于贷款风险大，资金运转困难甚至需要关闭破产的企业采取出资或通过内部资金调度等方式予以解决，或通过其他优势企业进行国企 要建立平等的市场竞争关系，国企改革是必由之路。中国的国有企业作为国民经济的重要支柱，对于中国经济的发展和保障人民生活的福祉起到重要作用，也正因此，国有企业运营的好坏直接关系到中国经济社会的方方面面。长久以来，国有企业一直因机构设置臃肿，占有更多的社会资源而效率低下，且由于政府直接经营管理国有企业，为企业承担了无限责任，造成了政府对企业的软约束，企业没有破产之忧，而非市场化运营又进一步抑制了国有企业的活力。正因为如此，对国有企业进行改革才能解决长久以来国有企业存在的顽疴，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。 国企改革的历程 中国的国企改革伴随着改革开放的步伐一直未曾停歇，在过去的 40 年里，对国有企业的改革随着中国经济的发展在不断推进和发展，而国企改革的模式也随着国有企业的不断发展壮大，从意识形态到政策到实施均经历了不同阶段的变化，且在不同阶段有着其鲜明的特点。由于国企改革的重要性，在实施改革之前政府通常会发布一系列政策对当下国企改革的总体方针进行部署，回顾政策发布的密集度我们可以看出在不同阶段国企改革的力度（图六）。 国企改革 1.0 放权阶段 1978-1984 关键节点：1978 年 12 月召开的第十一届三中全会 自建国开始，公有经济便成为中国经济的主导力量。到 70 年代，中国的国有企业遍布国民经济的各个领域，而私营企业在 GDP 中的比重几乎为零。由于整个社会以计划经济为主导，因此市场机制完全不存在，企业不是根据市场需求而是根据政府的计划指标安排生产活动，企业利润上缴政府，如果发生亏损则由政府进行补贴。 有企业根据市场需求提高产量，在此背景下，政府对企业在生产品种、产量、价格等方面的权利部分下方给企业，允许企业保留部分利润作为奖金发放给员工。在此过程中，由于政府给企业的放权让企业在一定程度上获得了生产决策权，国有企业可以根据市场的需求做出响应，从而逐步建立起市场机制，而市场机制给国有企业带来了经济利益，企业自身及员工的收入增加，从而刺激国有企业进一步扩大生产，增加利润和市场份额，推动国有企业进一步扩大决策权的诉求。 从 1978 年到 1984 年的国有企业改革重点是“放权让利”。由于商品严重短缺，政府急需鼓励国 机的产量增幅惊人，1982 年较 1978 年的产量分别增长了 63315% 和 1044%（图七）。 “放权让利”政策全面铺开之后取得了惊人的效果，从 1978 年到 1982 年的五年间，工业生产持续直线上升，市场短缺问题得到了根本的缓解，同时人民生活品质得到了提升，在此期间，一些诸如布、糖、洗涤剂等基本生活用品的产量稳步提高，而提升生活品质的洗衣机和电视 让权放利极大的刺激了生产，但同时国家和国有企业之间的经济利益分配关系始终无法解决，这导致在此阶段国家财政出现赤字，倒逼国家考虑进一步对国有企业利润分配制度的改革。 国企改革 2.0 权利分离阶段 1985-1992 关键节点：1984 年 10 月发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》 该决定确立了中国的经济体制改革重点从农村转向城市，将城市作为整个经济体制改革的中心环节。权利分离即国有企业的所有权与经营权的分离，这是政府在不触动国有体制的前提下赋予国有企业更大的灵活性的一种变通方式。由于所有权同经营权分离，国有企业只要不变更国家所有制，就有权选择在企业的运营当中采取更为灵活自主的方式，而国家则不再干预企业的经营决策权和经营活动，由此，国有企业逐渐成为自主经营，自负盈亏，具有一定权利和义务的法人。 而与此同时发生的，是乡镇企业的迅猛发展。国家统计局统计年鉴的数据显示，从 1978年到 1992 年，