我国能源禀赋的基本特点是“富煤、缺油、少气”，煤炭是我国重要的基础性能源，在未来较长时期内仍将在我国能源结构中占据主导地位。然而，随着全球气候变暖形势日趋严峻，碳减排压力不断加大，国内调整经济结构和转变发展方式的矛盾日益突出。因此，加快推进煤炭清洁生产和高效利用，提高煤炭资源开发利用效率，控制污染物排放，最大限度减少对生态环境的破坏，构建节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展的新型煤炭工业发展体系，对于保障国家能源安全和支撑经济社会健康可持续发展都具有重要意义。
“十一五”期间，我国煤炭行业取得了显著发展，主要体现在以下几个方面：
- 煤炭产能产量显著提高：全国煤炭产量从1994年的12.4亿吨增加到2010年的32.4亿吨，2011年进一步增加到35.2亿吨。煤炭运转能力增强，铁路运量增长86.92%，主要港口煤炭转运量增长51.35%。进口煤炭大幅增加，我国由传统的煤炭出口国转为煤炭净进口国。
- 产业结构调整步伐加快：通过资源整合和企业战略性重组，煤矿“多、小、散、乱”的产业格局发生了根本性变化，大基地、大集团、大型现代化矿井建设加速推进。大型煤炭企业集团快速发展壮大，例如神华集团已成为国内最大煤炭企业和全球最大的煤炭经销商。
- 科技创新成效明显：采煤技术、煤化工领域和煤层气开发利用技术水平均取得重大突破，科技创新成为推动煤炭行业发展的主要动力。
- 安全生产形势稳步好转：煤矿安全生产体制机制逐步完善，安全生产形势稳步好转，煤矿事故起数和死亡人数大幅下降。
- “走出去”迈出新步伐：充分利用国际国内“两个市场、两种资源”的理念逐步形成，我国煤炭企业开始走向海外。
- 体制机制改革稳步推进：在山西、内蒙古等八省区开展“深化煤炭资源有偿使用制度改革”试点，建立了煤炭资源节约、集约利用的长效机制。
“十二五”期间，我国煤炭工业发展规划的主要目标是：到2015年，煤炭开发秩序规范、布局合理，生产进一步向大基地、大集团集中，现代化煤矿建设取得新进展，安全生产状况显著好转，资源回收率明显提高，循环经济园区建设取得重大进展，矿区生态环境得到改善，企业“走出去”取得新成效，矿工生活水平明显提高，基本建成资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的新型煤炭工业体系。
然而，我国煤炭清洁生产和高效利用方面还存在较大差距，主要体现在以下几个方面：
- 煤炭资源勘探和开采程度低，煤矿回采率较低，资源浪费和环境破坏问题严重。
- 原煤入洗率低，影响煤炭高效利用。
- 煤炭直接燃烧比例较大，利用方式不合理。
- 传统煤化工产能过剩，新型煤化工缺乏合理规划。
- 煤炭资源开发基础理论研究和清洁煤技术研究严重滞后，对国外依赖性较强。
- 相关法律法规不完善，政策扶持不到位。
为此，报告提出了以下意见和建议：
- 高度重视煤炭清洁生产与高效利用：煤炭在未来较长时期内仍将是我国的主体能源，必须给予高度重视。煤炭行业必须转变发展方式，把清洁生产和高效利用作为首要目标。
- 加强国家层面对煤炭行业发展的规划、引导和支持：加强煤炭行业管理，承担起促进煤炭科学发展的国家责任。科学规划、统筹安排煤炭资源开发利用。加强需求侧管理，实施煤炭总量控制，提高煤炭质量和开发利用水平。强化煤炭产业准入管理，建立科学、严格的准入门槛。
- 促进煤炭行业实现“低碳发展”要抓住几个重点环节：实施绿色开采以保护矿山资源环境。加大瓦斯、煤矸石、矿井热等煤系能源综合开发利用力度。通过洗选加工提高煤炭质量。切实解决低品质煤大规模提质利用问题。促进煤炭高效燃烧和洁净转换利用。推动煤炭产业由生产型向服务型转变。
- 加快煤炭资源运输通道建设，科学规划煤炭就地转化：统筹规划、合理安排煤炭资源转化和运输方式。变输煤为输电应作为主要方式。原煤运输则应主要依靠铁路，减少公路运煤比重。科学规划、合理发展煤制油、煤制气等煤化工项目。积极探索开发海外煤炭资源发展战略。
- 进一步加大对煤炭科技研发的投入力度：我国煤炭科技研发投入长期不足，必须加大国家对煤炭科技研发的投入。加强煤炭科技研发和提高自主创新能力建设，提高重大装备国产化率。
- 创造有利于促进清洁煤产业发展的法律和政策环境：健全完善相关法律环境，增强法律法规的针对性和操作性。完善产业政策，修订技术标准，规范煤炭产业有序发展。制定专门的财税优惠政策，形成有利于清洁煤产业发展的体制机制和政策环境。
- 尽快解决煤层气开采权与煤炭开采权“两权分离”问题：建议国家有关部门尽快研究制定并出台相关政策，理顺煤炭矿权和煤层气矿权的关系，从根本上解决这一问题，大力推进“采煤采气一体化”，支持煤炭开采企业和煤层气抽采企业走合作开发共赢之路，尽早实现“气随煤走、两权合一”。
