“社会资本参与公共服务市场化改革研究” 研讨会综述

中国发展研究基金会 研究参考 第1号（总206号）

“社会资本参与公共服务市场化改革研究” 研讨会综述

核心观点与背景
2015年被称为中国PPP元年，政府与社会资本合作（PPP）模式作为稳增长、促改革的重要抓手，在环保、交通、医疗等领域得到推广。十八届五中全会及国务院、发改委、财政部相继出台政策文件，推动PPP模式发展。截至2015年10月，财政部已推出两批共236个PPP示范项目，总投资规模8389亿元；发改委首批公布1043个项目，总投资额1.97万亿元。

发展现状与问题

1. 制度环境初步建立：PPP模式经历了曲折发展，亚洲金融危机和全球金融危机曾导致项目停滞，新常态下中央决策层推动PPP模式规范化，出台操作指南和示范项目评审标准。
2. “三多三少”与“三重三轻”问题：项目推出多但落地少，国企参与多民企少，地方政府积极性高但实施能力不足；重视融资功能轻经营管理，重项目建设轻后续监管，重短期投资轻体制机制改革。

国内实践案例

1. 环保领域：水污染治理PPP项目兴盛，但公益性强、收费机制少、监管要求高，地方政府积极性低。专家建议通过资源投入开发模式、畅通专项资金渠道、创新环境金融服务等方式提高社会资本积极性。
2. 交通领域：PPP项目体量大但国企参与比例高，可能挤压民资；政府以“特殊股份”形式提供财政补贴，如某省高速公路项目采用“财政平滑支出”原则，政府享有“一票否决权”和收益动态调整机制。
3. 医疗领域：PPP项目受制于医院非盈利性质、运营不透明、回报机制不明确等因素，国企参与为主，民企面临退出机制不畅、缺乏专业运营经验等问题。专家建议分类管理、引入商业保险、规范退出机制。
4. 科技创新领域：缺乏成熟PPP项目，现有“产业技术创新战略联盟”存在法律主体缺失、资金不足等问题。建议政府推动应对气候变化、食品安全等领域的PPP项目。

政策建议

1. 明确PPP定位：不过分强调融资功能，遵循“物有所值”原则，从长远角度提升效率。
2. 建立征信与信息公开制度：解决社会资本“三怕”心理，打造契约精神，完善政府失信追责机制。
3. 合理分担风险：坚持利益共享、风险共担，政府履行社会义务但不得兜底，优先保障公共服务供给。
4. 结合全面深化改革：加快收入分配和税收改革，加强事权财权匹配，加强PPP项目专业指导，培育人才和市场环境。

研究结论
本轮PPP热潮为投融资体制创新和治理现代化提供机遇，但需解决地方政府实施能力不足、社会资本参与度低、风险分担机制不完善等问题，通过政策规范和深化改革推动PPP模式可持续发展。