《民营经济促进法（草案征求意见稿）》学习思考：为民营企业发展营造更有力度的支持环境

作者：简尚波邮箱：research@fecr.com.cn 摘要 近期，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。 《征求意见稿》第三条强调了民营经济重要性。从市场经济实践来看，民营经济在稳定国民经济基本盘、促进社会秩序稳定、推动经济转型发展方面发挥着重要作用，近期民营经济动态实践也能明显映证此观点，这是改善民营经济发展环境的重要原因。 相关研究报告： 1.《民企新增债券违约率下行，新增一家商业地产企业首次违约——2023年第二季度信用债违约分析》，2023.7.10 2.《中债信增担保民营房企发行债券助力融资恢复》，2022.12.30 《征求意见稿》第二章“公平竞争”注重改善民营经济环境。本文结合民营企业可能面临得隐性市场壁垒现状，结合市场格局固化或惯性、地方利益保护主义等成因，提出了降低壁垒、消除歧视的具体举措，包括改善评标过程信息对称性、推动政府与企业合作关系重构等方面。 《征求意见稿》第二十五条强调支持符合条件的民营经济组织发行债券融资。针对近年来债券市场支持民营企业力度弱于国企的现状，本文建议从高收益债券、科创债券、绿色债券等市场建设发展的角度，加大债券市场各类券种对于民营企业支持力度和成效，并且做好信用评级、信用增进等民营企业债券市场配套服务建设。 《征求意见稿》第二十七条强调国家鼓励支持民营经济组织在发展新质生产力中积极发挥作用。本文分析了民营企业参与基础科研动力不强现状及原因，提出了鼓励大中型民营科技企业参与重大科技攻关项目、加强基础科研领域产学研平台建设、加强支持基础科研的财政资金向不同主体分配的公平合理性。 《征求意见稿》第三十一条强调发挥中介服务机构对于支持民营经济组织加强新技术应用的作用。本文在分析信用咨询机构服务民营企业发展的意义基础上，提出了支持信用咨询机构协助民营企业改善企业资产负债表、提高供应链融资效率等举措建议。 2024年10月，司法部、发改委就《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）公开征求意见。本文结合中国民营经济实践与发展，针对《征求意见稿》部分要点进行点评分析如下。 一、民营经济是国民经济发展的重要基础 《征求意见稿》第三条指出，“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策。”该条内容表明了民营经济在国民经济发展中的重要地位及其战略意义。从市场经济长期实践来看，民营经济在稳定国民经济基本盘、促进社会秩序稳定、推动经济转型发展方面发挥着重要作用，近期民营经济动态实践也能明显映证此观点。 民营企业数量规模地位稳固，据市场监管总局统计，截至2024年9月底，我国实有民营经济主体总量达18086.48万户，占经营主体总量的96.37%，同比增长3.93%，10余年间增长超4倍。 民营企业是科技创新的重要载体。2024年11月，第七届中国企业论坛资料显示，近年来，民营企业科技研发能力显著增强，贡献了全社会70%以上的技术创新成果，涵盖了超过80%的国家专精特新“小巨人”企业、超过90%的高新技术企业。 民营经济也是绿色发展的重要载体。全国工商联出版发布《中国民营企业绿色发展报告（2023）》显示，民营企业在推动经济社会绿色化、低碳化发展过程中地位不可替代、作用不可或缺。该项报告显示，民营企业既是绿色技术创新的主力军，也是节能减排降碳的重要贡献者，为推动绿色发展作出了突出贡献。 民营经济还是对外开放的重要参与力量，2024年1月，海关总署公布的统计数据显示，民营企业连续5年稳居我国第一大外贸经营主体，其中2023年民营企业外贸总值占我国外贸总值比重达53.5%；我国出口的自主品牌有66.4%由民营企业完成。 从民营经济的发展前景来看，基于民营经济在国民经济中的规模地位和推动创新发展、绿色转型、促进社会稳定、贸易开放等方面的重要角色，国家经济社会高质量发展离不开广大民营企业积极参与，需要民营经济、国有经济等各类所有制经济大力提高全要素生产率、深入推动科技项目研发创新、加快新能源与节能环保等绿色领域发展，共同释放高质量发展的显著潜力。 二、民营经济发展依赖公平竞争环境 《征求意见稿》第二章“公平竞争”，强调从市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度、公共资源交易、政府资金安排、土地供应等不同角度，为民营经济发展营造公平竞争环境。其中，关于“实行全国统一的市场准入负面清单制度”指出，市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入；关 于“公共资源交易”指出，“公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织。除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为”。 2015年10月发布的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确指出，“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。”自该项意见发布以来，市场准入负面清单制度建设与实践在全国各地深入推进。2024年8月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》进一步明确指出，“实施宽进严管，放开充分竞争领域准入，大幅减少对经营主体的准入限制”。 从市场准入制度运行来看，在以公有制经济为主体的市场经济制度环境下，国有经济立足于并且仍将立足于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，其中包括国防、航空、航天、电网、石油、电信、铸币、煤炭、水利等诸领域。而对于负面清单之外的领域，国家相关制度大力支持支持放开充分竞争。但在业务市场准入、工程项目招投标等实际运行过程中，民营企业仍然可能面临不甚透明的资格审查、隐性标准等隐性市场壁垒，从而难以获得与国有企业公平竞争机会，其背后的影响因素可能包括：（1）市场格局固化或惯性因素，国有企业与地方政府可能长期形成紧密合作关系（乃至可能存在权力寻租现象），尤其众多国有企业由地方政府或政府部门直接持股，政企相互联系紧密。（2）外部支持因素影响。国有企业获得的地方政府和股东等外部支持力量相对于民营企业更强的条件下，民营企业事实上面临起点不公平的竞争环境。（3）地方利益保护主义因素，市场和制度环境的区域性分割状态下，各地在工程建设、项目招标方面可能更倾向于吸引本地企业尤其国有企业，客观上可能不利于民营经济资源供给在全国范围内与相关市场需求之间的有序匹配、高效对接。 在公共资源交易方面，针对政府采购、公共建筑项目招标等领域，民营企业可能面临不公平竞争条件或者说竞标处于劣势地位，包括评标过程信息不对称、既有合作关系和信任度、合同执行和付款条件等方面。其中，对于合同执行和付款条件，民营企业可能面临更为严格的付款担保和履约保证金要求。对于评标过程信息不对称，国有企业与政府部门联系相对紧密，可能获取招标信息和相关要求的时间更早、内容更全面，民营企业可能在信息获取上 处于劣势。对于既有合作关系和信任度，在工程建设等方面，相关国有企业可能与地方政府合作关系紧密，民营企业参与市场竞争难度较大。 综上所述，改善民营企业发展的市场竞争环境，应以“坚持和落实‘两个毫不动摇’”1的政策方针为指引，从有利于各类所有制企业在非负面清单领域的竞争过程、竞争结果的公平合理的角度出发，采取合理降低针对民营企业在市场准入、工程项目招投标、公共资源交易等方面的显性与隐性壁垒，引导社会各界消除对于民营经济发展的歧视与偏见，具体可包括：（1）改善工程（项目）评标过程信息针对不同所有制企业而言的信息对称性；（2）在招商引资和项目招标等过程中，打破政企合作关系长期稳定固化，推动政府与企业合作关系轮换、重构等方面。 三、民营企业融资状况有待改善 《征求意见稿》第二十五条指出，“健全多层次资本市场体系，支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资”。 债券市场是多层次资本市场体系建设的重要组成部分，近年以来，民营企业债券市场融资状况偏弱现象十分显著。图1和图2从不同角度显示了2017年1月至2024年6月（考察期），公司债券、金融债券（不含政策银行债）、企业债券、短期融资券、中期票据、定向工具等六类信用债券的发行人发行债券金额情况，历年民营企业发行债券金额占比均不足9%且总体上逐年下行，从2017年的8.63%降至2023年的1.64%；2024年上半年六类信用债中的民营企业发行债券金额1513.27亿元，占比仅为1.64%，而国有企业发行151965.45亿元，占比高达90.87%。 注：六类债券包括公司债券、金融债券（不含政策银行债）、企业债券、短期融资券、中期票据、定向工具，债券样本量8.83万只，发行人样本量6709家，下同。 1《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》针对“构建高水平社会主义市场经济体制”指出：“坚持和落实“两个毫不动摇”。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。” 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 再从专项债券品种来看，考察期内，绿色债券（信用债类）发行市场稳定以国有企业为主力，民企绿债发行额仅占4.96%，相当于央企绿债发行额的10.79%、地方国企绿债发行额的12.49%；而在科技创新债券发行市场，考察期内民营企业累计发行额仅占8.42%，相当于地方国企科创债发行额的18.23%、央企科创债发行额的19.85%。 注：绿色信用债券发行统计时间为本文考察期，发行金额单位为亿元；绿色信用债券统计范围包括普通绿色债券、蓝色债券、碳中和债券；根据信用债特点，统计不包括地方债、国际机构债。 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 注：绿色信用债券发行统计时间为本文考察期，发行金额单位为亿元；科技创新债券统计范围包括科技创新公司债券、科创票据（含混合型科创票据）、贴标“科技创新”的证监会主管资产支持证券（证监会ABS）。资料来源：Wind资讯，远东资信整理 图5反映了近年信用债券市场国有企业和民营企业净融资状况，民营企业净融资状况远远弱于国有企业。尤其2021年以来呈现持续净流出状态，反映民营企业在债券市场融资环境不理想。其中，2023年，民营企业在信用债券市场的净融资额为-960.48亿元，而国有企业净融资额为22177.02亿元；2024年上半年，民营企业在信用债券市场的净融资额为-450.32亿元，而国有企业净融资额为35262.87亿元。 民营企业在债券市场获得的融资与其在国民经济中的规模地位、就业和纳税贡献等的匹配显著不均衡，这可能 与社会普遍对于民营企业不同程度的偏见有关，尽管经营规模、市场地位和品牌实力等诸方面条件同等乃至更强，但是国有企业获得债券市场投资者支持力度明显更强；同时也与债券市场体制机制建设不够完善有关，包括违约债券处置效率不高、投资者保护制度不够完善，投资者结构多元化程度不强等等。此外，民营企业债券从总体上违约风险相对较高，部分程度上削弱了民营企业债券对于投资者吸引力。图6关于违约债券发行人企业属性结构显示，近年违约债券市场发行人大部分属于民营企业。 展望未来，债券市场从管理方针和策略方面，理应将支持民营经济发展作为推进债券市场高质量发展的重要途径，从高收益债券、科技创新债券、绿色债券等市场建设和发展等角度，加大对于民营中小企业、民营科技企业、民营企业绿色转型的支持力度和成效。（1）针对高收益债券市场，建议充分批判借鉴美国等西方国家高收益债券市场运作经验，着力培育规范的高收益债券发行和交易市场，加强市场信息披露建设、违约债券流通机制建设，推动高收益券市场大力支持各行业优质民营企业发展，扭转债券市场相对“重国企、轻民企”的局面。（2）针对科