央地财政关系的现状与改革

2 02 4年 第 三 季 度总第91期 央 地 财 政 关 系 的 现 状 与 改 革 报 告 人： 吕 冰 洋2 0 2 4年1 0月1 2日 主 办 单 位 ： 中 国 人 民 大 学 国 家 发 展 与 战 略 研 究 院 、 中 国 人 民 大 学 经 济 学 院 、 中 诚 信 国 际 信 用 评 级 有 限 责 任 公 司承 办 单 位 ： 中 国 人 民 大 学 经 济 研 究 所 一、央地财政关系的现状 二、央地财政关系存在的问题 •省市县三级政府的支出责任划分 问题：1.事权存在缺位、越位、交叉不清问题；2.事权、支出责任和财力不匹配；3.支出责任层层下移，基层财政压力加大。 目前我国地方税系有三大特点： •第一，地方税基于生产地原则分享。•第一，地方税系的税基主要是流动性税基。•第二，地方税的纳税人主要是企业纳税人。 地方税系存在问题 •第一，税收收入保障地方财政运行的力度不足。•第二，激发以非正式性税收返还为特征的恶性税收竞争。•第三，不利于地方政府职能转变。 •地方税系构成 •“保持增值税‘五五分享’比例稳定”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。”——2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》 （ 三 ） 转 移 支 付 问 题 1.规模过大，降低经济效率 2.共同财政事权转移支付定位不清 3.专项转移支付因信息不对称、信息传递链条长而产生资金配置扭曲 三、央地财政关系改革 •“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”——毛泽东，《论十大关系》，1956年。 •集分平衡应为未来中央与地方协同关系的原则。中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因。——王沪宁，1991，《集分平衡：中央与地方的协同关系》，《复旦学报（社会科学版）》，第2期。 •对于非地方自治的国家，过度集权或分权所带来的弊端会腐蚀正常的中央与地方关系。——林尚立，1998，《国内政府间关系》，浙江人民出版社。 •十四五规划：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。 发挥两个积极性 激励目标：一国中大量事情要交给地方政府完成，政府间财政关系要起到调动各级政府积极性作用。 平衡目标：中央政府有责任通过财政手段，平衡地区经济差距和公共服务差距。 控制目标：中央政府为了实现全局性经济目标或政治稳定目标，需要对地方财政进行控制。 财政体制改革关注什么问题？（基于各省财政体制改革文件词频统计）控制（1559次）：统一、稳定、既得利益；激励（949次）：激励、积极性平衡（1125次）：协调、平衡、均衡；保障（2674次）：保障、困难、风险特色（1955次）：共同、分担 吕冰洋、胡深：《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》，《经济研究》2024年第6期。 央地财政关系要处理两对核心矛盾：1.调动地方积极性与建设统一大市场； 2.平衡地方发展经济积极性与完善公共服务积极性 •大国优势：统一大市场•财政权力分配：事权+财权•控权优点：建设全国统一大市场 统一的基础制度规则（财税规则统一）、统一联通的市场设施（全国性公共产品）、统一的要素资源市场（企业所得税改革）、统一的商品服务市场（商品税改革）、统一的市场监管（税收管理）以及破除地方保护（事权财权改革） •赋权优点：调动地方积极性 吕冰洋、贺颖：《中国特色财政激励体制：基于统一市场的视角》，《中国社会科学》2022年第4期。 党的二十届三中全会《决定》中关于央地财政关系改革 •建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。 •增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。 •完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。 •推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。 •适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。 事权与支出责任改革 •（一）转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系。混合公共物品的提供、社会参与•（二）合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定财政事权与支出责任划分事权包括决策权、执行权和监督权，合理分割和分配•（三）推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化要从法律上规范中央事权、地方事权、共同事权和委托事权的分配•（四）完善中央与地方支出责任划分，保障各级政府财力需要一般性转移支付弥补地方收支缺口 事权上移领域：社会保障、跨区域的公共服务和基础设施建设、环境治理、司法、食品安全和药品监管等。 税 收 分 享 原 则 转 变 •消费地原则：地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额。 优点：引导地方政府改善消费环境；缩小地区财力差距 •人口原则：地方政府分享税收的依据是当地人口总数。 优点：鼓励地方政府改善公共服务；缩小地区财力差距 •域外原则：根据增值税发票信息将产品的销售划分为辖区内和辖区外销售，该比例即作为增值税分享依据，前者归中央政府，后者归地方政府。 消费税改革 •2019年10月，《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号）：消费税征税环节要后移，并将收入稳步下划至地方政府，探索将消费税部分税目从生产环节逐步后移至批发或零售环节，并采用“定基数、调增量”的方式划分央地间消费税收入。 •《决定》：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。•消费税：选择性消费税VS一般性消费税•选择性消费税：调节功能、差别税率、适合中央税•一般性消费税：收入功能、统一税率、适合地方税。美国零售税为代表。•消费税征税环节下移并做为地方税，只能是部分税目。要高度关注几个问题：税收竞争、征管成本、地区税收分配不均、小规模纳税人逃税、鼓励厂家直销模式 《决定》：完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。 •转移支付的改革方向：以均衡性和分类转移支付为主，专项转移支付为辅，转移支付与绩效考核挂钩。 •以国家层面财政杠杆替代地方层面财政杠杆 •（一）1978～2001年中央制定区域性税收优惠政策•（二）2001～2013年地方性税收优惠政策在各地区全面开花•（三）2014～2016地方性税收优惠政策数量有所控制、方式不断创新 2014年，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）要求全面规范税收优惠政策，维护公平的市场竞争环境。 国发〔2015〕25号规定税收优惠政策的专项清理工作待今后另行部署后再进行。 •（四）2017至今地方性税收优惠政策反弹 《公平竞争审查条例》（2024.5.11）： 第十条起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠； （二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。 央地财政关系：永恒的话题 CMF专题报告发布，央地财政关系的现状与改革 10月12日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第91期）于线上举行。 本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持，聚焦“央地财政关系的现状与改革”，来自学界、企业界的知名经济学家刘元春、刘尚希、杨瑞龙、毛振华、汪德华、吕冰洋、罗志恒联合解析。 论坛第一单元，中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员吕冰洋代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。 报告围绕以下三个方面展开： 一、央地财政关系的现状 二、央地财政关系的问题 三、央地财政关系的改革 央地财政关系是二十届三中全会决定中的重点内容，财税体制改革可分三部分，分别是预算、税收以及央地财政关系，其中核心是央地财政关系。 一、央地财政关系的现状 央地财政关系是我国政府间财政关系的集中体现。政府间财政关系分三大部分：财政事权、财权、转移支付。财政事权包括决策权、支出权、监督权；财权包括立法权、收益权、征管权；转移支付包括分配权、支出权、监督权。 其中，2016年国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，正式提出“财政事权”这一术语。根据财政部定义，财政事权是指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，其逻辑起点是事权。所以，二十届三中全会提出了事权和支出责任改革，事权是确定财政事权的基础，进而才能确定相应的决策权、支出权、监督权等。由于权利与责任相对等，相应产生了支出责任，进一步产生了财力需求。 2023年,全国一般公共预算收入216784亿元,同比增长6.4%。其中,税收收入181129亿元,同比增长8.7%;非税收入35655亿元,同比下降3.7%。地方财政收入分为四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中规模较大是一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金预算。财政领域较为重要的是一般公共预算与政府性基金预算，中央地方财政关系划分集中在一般公共预算。社会保险基金预算很大程度上属于封闭运行，用于社会保障。 中央和地方财政收入自2012年后处于下降趋势，但除了外交、国防是中央承担的主要部分之外，地方承担了大部分的财政支出责任。在收入方面，1994年分税制改革后，地方财政收入占比大幅下降，而中央占比上升，现在比例稳定在55：45，即地方占比55%左右。在支出方面，2000年后，地方支出占比不断上升，目前地方支出占86%，中央占14%，这一巨大缺口需要通过转移支付来解决。 所以，转移支付规模不断扩大，目前高达10万亿。从人均转移支付和转移支付依赖度来看，地方一般公共预算收入无法满足财政支出的需要，都要依赖转移支付，包括江浙沪等发达地区。 近期财政形势较为紧张。地方政府运转依赖政府性基金收入，其中大部分来自土地出让收入，但随着房地产行业不景气，地方土地出让收入大幅下降，导致政府性基金收入占比不断下降。与此同时，今年部分重要省份税收同比增速也在下降，甚至出现负值，地方财政运 转很大程度上可能需要依赖非税收入，因此非税收入增速度较快。从我国重要税种收入状况来看，1-8月重要税种中的增值税、所得税等增速为负，给地方带来了很大的财政压力。 二、央地财政关系的问题 （一）事权和支出责任划分问题 地方支出占比与收入占比的巨大缺口需要通过转移支付解决，如果转移支付仍无法解决，就会加大地方财政压力，进而导致地方的部分支出责任无法落实。央地财政关系会层层传导到省下财政体制。目前，县一级支出责任占比在省下支出责任占比不断上升，省本级占比下降，说明压力会传导到基层政府，基层财政困难问题就会随之出现。 所以，在事权和支出责任划分方面，目前存在的核心问题为：事权存在缺位、越位、交叉不清问题；事权、支出责任和财力不匹配；支出责任层层下移，基层财政压力加大。 （二）财权划分问题 财权划分问题是政府间财政关系最核心的问题，因为事权改革本质上是行政体制改革，财政体制改革难以推动，而财