基于灾害风险的预算编制概念化与实践应用探索

基于灾害风险的预算概念化与实践应用探索 2024 年 10 月 塔蒂亚娜 · 斯卡隆、理查德 · 安东尼 · 萨瑟兰、斯蒂芬妮 · 艾伦、埃莉诺 · 贝利 基于灾害风险的预算概念化与实践应用探索 2024 年 10 月 塔蒂亚娜 · 斯卡隆、理查德 · 安东尼 · 萨瑟兰、斯蒂芬妮 · 艾伦、埃莉诺 · 贝利 © 2024 国际复兴开发银行 / 世界银行1818 H 街西北华盛顿特区 20433电话 ： 202 - 473 - 1000Internet:www. worldbank. org 这是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的作品。本研究中的发现、解释和结论并不代表世界银行、其执行董事会或其所代表的政府的观点。 世界银行不对本作品中包含的数据的准确性、完整性和时效性负责，并不承担因数据错误、遗漏或不一致而导致的任何责任，也不承担因使用或未使用该信息、方法而产生的任何法律责任。 地图中所示的边界、颜色、名称及其他信息，并不反映世界银行对任何领土法律地位的意见，也不表示对这些边界的认可或接受。 此处 nothing 丝毫不会构成、被视为或被解读为限制或放弃国际复兴开发银行（世界银行）的特权和豁免权，所有这些特权和豁免权均明确保留。 权限和权限 本作品的内容受版权保护。尽管如此，世界银行鼓励传播其知识，因此只要完整 attribution 本作品，本作品的全部或部分内容可以用于非商业目的进行复制。 关于权利和许可的任何查询，包括附属权利，请致电商世界银行出版社，世界银行集团，地址：美国华盛顿特区1818 H Street NW；传真：202-522-2625；电子邮件：[在此处填写电子邮件地址]。pubrights @ worldbank. org. TABLE OF CONTENTS 致谢 i 摘要二 执行摘要 1 51. Introduction 1.1 基于灾害风险的预算编制的必要性51.2 灾害风险公共财政管理的约束约束9 2. 基于灾害风险的预算编制切入点 13 2.1 战略规划152.2 预算编制192.3 预算审批232.4 预算执行252.5 会计和监督282.6 审计与评价312.7 政策审查33 373. DRBB 的治理 4. 对进一步研究的建议和建议 39 4.1 Recommendations404.2 需要进一步研究的领域44 盒子 箱1：2022年巴基斯坦洪水和2013年菲律宾台风的宏观经济财政后果箱2：可供政府使用的样本DRF工具8方框 3 ： 在埃塞俄比亚整合 DRM 计划16方框 4 ： 新西兰不断发展的公共资产管理方法18方框 5 ： 量化哥伦比亚、英国和欧盟与灾害相关的或有负债20方框 6 ： 菲律宾的跨部门方案预算编制21方框 7 ： 英国议会批准 COVID - 19 支出24方框 8 ： 阿尔巴尼亚预算重新分配的机会成本26方框 9 ： 埃塞俄比亚的灾害和气候预算标签30方框 10 ： 塞拉利昂的实时审计32方框 11 ： 英国的灾难支出 ： 国家审计署和上议院的评估33方框 12 ： 部署抗灾政策审查工具 ： 选择示例36方框 13 ： 英国复原力议程的机构领导38方框 14 ： 瓶颈分析被用于为菲律宾的 DRBB 改革提供信息41 数字 图 ES 1 ： 预算周期中考虑灾害风险的切入点3图 1 ： 一些约束约束抑制灾难响应 PFM12图 2 ： 预算周期中考虑灾害风险的切入点14图 3 ： 构建灾后再分配决策的拟议框架27 Tables 表 1 ： DRBB 政策和流程评审工具的范围、目的和要求 表 2 ： 将干预措施映射到潜在的约束约束 Acknowledgements 本报告由世界银行繁荣垂直领域团队准备，该团队由塔蒂亚娜·斯卡隆（高级金融部门专家）和理查德·安东尼·索瑟兰（高级公共部门专家）领导，成员包括斯蒂芬ie·艾伦（高级公共财务管理[PFM]咨询专家）和埃莉诺尔·贝利（治理咨询专家）。该团队隶属于包括金融、竞争力和创新全球实践中的灾害风险融资与保险计划以及治理全球实践在内的繁荣垂直领域。本报告由安娜·希梅尔费尔编辑。 团队对同行评审专家提供的宝贵意见表示感谢：Martin Melecky（首席经济学家）、Bernard Myers（高级公共部门专家）和Margaroux Lucrece Lelong（治理专家）。本报告得益于Olivier Mahul、Emiko Todoroki、Serdar Yilmaz（实践经理）、Aart C. Kraay（首席经济学家）和Jean Pesme（全球总监）的指导。 团队衷心感谢以下人员在访谈中提供的知识、时间及其他宝贵贡献：Richard Davis（英国国家审计办公室高级研究与评估经理）、James Ebdon（英国预算责任办公室副首席幕僚）、Rachel Fenn（英国国家审计办公室高级分析师）、Greg Fowler（世界银行高级公共财务顾问）、Sarah Houston-Eastergaard（惠灵顿市议会财政和保险团队财务总监）、Jo Kemp（世界银行高级公共财务顾问）、Kristen MacAskill（剑桥大学工程、环境与可持续发展副教授）、James Picker（新西兰众议院助理秘书）、Andie Thomson（惠灵顿市议会财政部高级顾问）、Alberto Vanzo（英国国家审计办公室高级审计员）以及Ken Warren（新西兰财政部首席会计顾问）。团队还感谢Evie Calcutt（高级金融领域专家）、Raquel Letelier（高级金融领域专家）和Jo Kemp（世界银行高级公共财务顾问）提供的宝贵意见。本报告的准备得到了世界银行风险融资伞形基金的支持，该基金由英国国际贸易部、文化部与发展部（FCDO）、瑞士经济事务州秘书处（SECO）和美国国际开发署（USAID）资助。 缩写 ES. 执行摘要 本报告探讨了各国如何将灾害风险纳入其预算1—尤其重要的一项任务，因为气候变化导致灾害影响加剧，且经济和人口持续增长。本主题是对日益认识到有效的灾害风险融资 (DRF) 的回应2解决方案必须作为政府日常活动的一部分来制定和管理，而不是偶尔的投资。本报告结合了世界银行财政、竞争力与创新全球实践部门以及治理全球实践部门的经验，探讨公共财务管理（PFM）与DRF之间的互动关系。 从历史上看 ， 灾害被视为需要做出非凡反应的意外事件。尽管这一观点正在发生变化，并且随着时间的推移，DRF工具（如保险、信用担保和储备）的使用有所增加，但政府仍然在面对的风险中占据着显著的比例，并通过公共预算承担了大部分灾害成本。这一点在灾害保险获取有限的国家尤为明显（例如，在风险无法在国内分散且缺乏风险共担机制的情况下）；但在保险易于获得的国家也是如此。 另一个原因是为什么常规预算往往未能考虑灾害风险，是因为事后资金来源通常更容易获得：例如，预算重新分配直接在政府的控制之下。3最后，政府可能因灾后响应措施（如修复或重建公共资产，或向企业或家庭提供额外支持）而获得显著信用，这种动态可能会成为从准备、风险减少或灾害恢复基金中获取政治资本的阻碍（因为这些回报可能要到选举周期后期才会显现）。灾难还可能导致标准普遍放松，这主要是由于加快支出的压力增大、缺乏充分的应急计划以及业务流程中断等因素。 可用性方面，在2023年，全球由保险覆盖的灾害损失占总经济损失的31%；在大多数新兴市场和发展经济体中，这一比例低于10%（Aon 2024）。应对灾害的被动方法可能会对宏观经济和财政产生严重的负面影响，这些影响往往会在中期和长期持续存在，原因在于成本规模巨大以及效率低下和延误。 尽管灾害对政府造成了重大成本，且气候变化和人们及其资产对灾害的暴露程度增加使得这一问题更加严峻，但财政管理系统（PFM系统）很少被配置为积极应对由灾害带来的风险。这包括未能在常规预算周期中充分投资于灾害风险 减少和灾害准备，或未能安排融资以满足灾害响应和重建需求。此外，DRF解决方案往往得不到持续支持，使政府过度暴露于严重的财政风险之中，并使人们及其资产得不到充分保护。 灾难风险导向的预算（DRBB）是对这些制约因素的回应，并可定义为“在整个政府预算周期中考虑灾难风险。” DRBB旨在改善政府应对和管理自然灾害财政影响的方式。虽然没有普遍适用的方法，但本审查为政府如何解决灾害公共财政方面的若干关键问题提供了指导，包括应为灾难预留多少预算；如何平衡减少风险的投资与灾害响应投资之间的关系；以及如何在加快紧急支出的需求与问责制要求之间取得平衡。 PFM系统常常未能在常规预算过程中系统性地规划和优先考虑灾害风险，原因有很多。 在某些情况下，人们认为灾难是不可预测的“天灾”，无法预先准备。政府倾向于将有限资源分配给已知或确认的支出，而不是更不确定的潜在负债；他们担心在后者上花费资金可能会浪费，如果该负债未发生。这种偏好在资源受限的环境中尤为明显，这些环境在卫生和教育等领域存在未满足的需求。此外，灾害风险建模和DRF工具的设计需要特定的专业知识，而跨部门合作则带来了机构协调的挑战。 将灾害风险考虑纳入预算对于实现适应气候变化的世界目标至关重要。理解由气候变化引发的灾害对财政收入、支出和债 务的影响有助于相关方更有效地规划、分配和使用资金。例如，一些政府正在战略性地利用各种灾害风险融资（DRF）工具提前为灾难事件做准备；这 该方法使灾后响应和恢复更加成本高效，并释放资源用于其他优先事项。重要的是，确保灾害风险成为政府日常财政管理的一部分将使灾害风险融资与管理更具可持续性和针对性。 根据其持续财务脆弱性对灾害的潜在原因，政府可以在预算周期的任何阶段整合灾害风险。- 从战略规划和预算编制到执行 ， 会计和审计 ， 如图 ES1 所示。 面对不断增长的灾害风险的现实 ， 许多政府都采用了 DRBB 方法的要素。一些国家建立了储备基金，并通过年度拨款进行资助。其他一些国家已将灾害纳入财政风险监控体系。还有一些国家采取了其他措施。 引入了灾后支出控制和预算跟踪系统以监控紧急情况下的支出。本报告以自然灾害（包括流行病）为起点。4 and draws on some of this global experience to inform the discussion of DRBB approaches. It looks at 鉴于国家面临的约束条件，随着灾害和财政风险不断演变，政府需要营造一种学习环境，在这种环境中，坚实的证据能够指导规划和预算过程，从而增强韧性。至关重要的是，这项工作（以及相关研究）应事先进行，即在下一次灾难发生之前完成，尽管历史灾害的公共财政应对经验也应予以考虑。采用DRBB的一个实用方法是通过制定一个每年审查和更新的框架。 上游财政管理过程（主要关注灾难融资的充足性）和下游财政管理过程（关注这些资金执行的有效性），两者对于减少灾害的影响都非常重要。 关于实施 DRBB 的适当体制结构的重要性 ， 正在出现一些经验教训。尽管各国采用了不同的模式，中央金融机构——可能包括财政部、财政委员会和债务管理办公室等——显然在确保DRF的设计和交付在政府各部门之间全面、一致且协调方面发挥着主导作用，并在设计必要的财政管理体系以确保持续的财政保障方面发挥关键作用。 本报告有助于增进对公共财务管理中日益关注的问题的理解：如何在面对更加频繁和严重的灾难时确保财务韧性。然而，它仅提供了DRBB关键概念的概述，并总结了各种进入途径，而未对任何具体内容进行详细说明。一些领域需要进一步的研究和阐述，如本文所述。 DRBB 不是一个勾号练习 ， 也不会对所有国家都一样。 DRBB 的适当切入点应以个别国家的风险概况为指导 ， 如 1INTRODUCTION. 灾害日益成为宏观经济和财政不稳定的根源。从中央金融机关的角度来看，灾害表现为宏观经济和财政冲击，导致平行出现