金砖国家政府和社会资本合作良好实践

背景

金砖国家作为新兴市场国家和发展中国家的领头羊，对世界经济增长贡献率超过50%。然而，随着经济社会发展，金砖国家对满足城市发展和基础设施更新所需的巨大融资缺口面临挑战。由于财政空间有限，仅靠政府资金难以满足基础设施发展的投资需求。社会资本能够在提供高效率和高质量公共产品和服务方面发挥重要作用。因此，政府和社会资本合作（PPP）作为解决基础设施建设资金缺口的创新模式，可促进公共产品和服务提质增效，实现以人为本的理念并促进可持续发展。

重要意义

PPP模式在金砖各国已取得显著进展，但国家间缺乏合作机制和有效交流机制。围绕金砖国家领导人第九次会晤的主题“深化金砖伙伴关系，开辟更加光明未来”，并为满足各国大量基础设施和公共服务投资需求，金砖各国就PPP项目合作达成共识，并同意设立临时工作组。工作组将就各种合作方式进行技术层面讨论，包括利用多边开发银行（MDB）国别经验方面的资源，探讨设立PPP项目准备基金以及其他提供基础设施和公共服务的方案，从而支持金砖国家经济可持续发展，实现联合国《2030年可持续发展议程》。

金砖国家PPP良好实践

为加强金砖各国间PPP实践和经验交流，基于金砖各国PPP实践和多双边国际组织的成功经验，金砖各国围绕政府支持、制度框架、机构建设、激励措施和项目管理五方面，共同发起“金砖国家PPP良好实践”。“金砖国家PPP良好实践”作为开放、非强制、参考性质的经验总结，供金砖国家、其他发展中国家和新兴经济体借鉴。“金砖国家PPP良好实践”作为一份动态文件，金砖各国未来可在进一步沟通和协商基础上，对文件进行补充更新成为加强金砖各国PPP合作联动的平台。

政府支持

PPP模式不仅是融资工具，更是全新的公共治理理念和供给侧结构性改革措施，在改善提供公共产品和服务的效率和质量方面发挥了重要作用。政府重视促进PPP模式在基础设施和公共服务领域的运用，注重发挥市场作用，可向市场传递积极信号，增强各方参与PPP的信心，营造稳定、长期的PPP市场。

制度框架

PPP的顶层设计，应结合金砖各国国情建立监管框架，并借鉴成熟PPP市场国家的经验和良好实践，同时吸收国际组织的相关成果。同时有必要规范PPP操作流程、物有所值评价、财政承受能力论证、社会资本采购、合同管理等环节，明确各参与方的角色和责任。营造良好市场环境，保障PPP项目依法实施的重点在于PPP项目的全生命周期管理、风险分担、绩效付费等环节。

机构建设

1. 建立PPP管理机构。有必要成立国家级PPP管理机构，履行政策研究、项目管理、宣传推介、能力建设、信息采集与公开、国际交流合作等职能。地方政府应设立相应的PPP管理部门，提升服务市场主体的能力。为防范风险，应指定监管机构对项目实施全生命周期监控。
2. 开展广泛培训。定期组织PPP培训讲座、经验交流、论坛学习等，开展对实施机构、第三方服务机构、社会企业、金融机构等各参与方的培训，深化PPP理念认识，提高其专业知识、操作能力和实践经验。

激励措施

1. 出台财税金融支持政策。为优化PPP项目融资环境，金砖各国政府出台了鼓励推广PPP模式的专项政策。中央和地方政府可通过设立PPP项目准备基金、融资支持基金，出台税收优惠政策、金融支持政策等，发挥政策组合优势，支持项目开发实施。
2. 创新项目融资工具。鼓励创新发展适宜PPP项目的金融服务市场和产品，运用基金投资、银行贷款、债券融资、资产证券化等工具，探索结构化的项目融资，为PPP项目降低融资成本和融资、再融资风险，形成项目与市场的良性互动。
3. 开展PPP项目示范。筛选优质项目作为国家示范项目，引导PPP产业规范操作，积累经验。宣传推广示范项目的做法，发挥其“灯塔”作用，使其成为当地、行业内学习的模板。同时，提倡由政府、产业、研究机构等多方共同推动的PPP联动机制。努力开发可应用PPP模式的新领域，如新型城镇化建设、环境综合治理等。
4. 利用第三方咨询机构专业能力。充分利用第三方服务机构的专业经验，为PPP项目提供法律、财务、工程、管理、金融等服务，如聘请法律、造价等第三方机构编制项目可研报告、实施方案等。

项目管理

1. 制定统一项目操作流程。尽管PPP模式种类和项目类型多样，制定统一的PPP项目识别、准备、采购、实施和移交等全生命周期操作流程，有助于各参与方了解PPP项目开发流程，提高开发项目的质量和效率，降低交易成本，增强对社会资本的吸引力，促进PPP市场有序发展。
2. 政府PPP支出责任管理。应严格监管政府PPP支出责任，将政府支出责任统筹纳入财政预算管理、财政中长期规划和政府财务报告。地方政府应坚持PPP支出以公共服务绩效为基础，确保实现改善公共服务供给的目标。
3. 开展物有所值评价和财政承受能力论证。在项目准备阶段，重视物有所值评价和财政承受能力论证，提升科学决策能力。物有所值评价是项目全生命周期内风险分配和成本测算的重要手段，也是PPP模式适用性和项目绩效评价的关键指标。财政承受能力论证旨在识别、测算地方政府PPP财政支出责任，科学评估项目实施对地方政府当前及今后年度财政支出影响。两者均有助于地方政府评估和管理其财政支出和潜在风险，有序实施PPP项目，有效履行合同义务，优化公共资源配置。
4. 实施充分竞争的采购方式。政府方应规范PPP项目采购流程，通过公开招标、竞争性磋商等决策透明、市场竞争充分且符合项目实际的采购方式，选择综合能力强的社会资本合作方，并在政府方和社会资本方之间建立公平的合作机制。
5. 提高PPP项目信息透明度。推动PPP项目全生命周期信息公开，如项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目合同等。努力减少政府、社会资本方和社会公众间的信息不对称，为各参与方获取项目信息提供便利。提高透明度可优化项目开发与实施，保障公众知情权，营造公开透明、公平公正、诚实守信、规范发展的PPP市场环境。
6. 利用“互联网+”促进项目管理和多方参与。建立基于互联网的PPP项目统一信息管理平台，通过采集、公开、分析和应用项目信息和数据，优化项目开发、实施、运营和管理流程，从投融资、建设、运营、移交等多角度为政府、社会资本和公众三方服务。平台可实现覆盖全部行业的PPP项目实时信息管理，联通中央与地方政府，开展大数据分析，简化信息查询、公开和统计，实现PPP项目全生命周期的动态管理，推动PPP市场平稳发展。

金砖各国PPP发展现状

巴西、俄罗斯、印度、中国和南非在PPP领域都取得了显著进展，并积累了丰富的经验。巴西政府于2014年修订了《PPP法案》,规定各级政府应将其净财政收入的5%用于投资PPP项目。俄罗斯于2005年和2015年颁布了《特许权法案》和《公私合作法》，在PPP项目准备、协议起草和签署、风险分担、争端解决以及吸引外国投资等方面打下坚实基础。印度为实施公共事业和基础设施建设领域的重点项目，系统性地推出了PPP计划，推动实施1,300多个处于不同阶段的PPP项目，规模居全球前列。中国政府认为PPP模式不仅仅是一种融资手段，更是一项体制机制改革，是公共服务供给侧结构性改革的重大创新。中国自2014年起推动新一轮PPP改革，并在全国得到迅速发展。南非通过设立PPP中心制定PPP相关政策和监管框架，并准备针对监管要求出台操作指南和手册。

典型案例

研报列举了巴西电力输送项目、俄罗斯普尔科沃机场扩建项目、印度中央邦建设八个50,000吨粮仓项目、中国云南大理市洱海环湖截污工程PPP项目以及南非因科西·阿伯特·卢图利医院项目作为典型案例，详细介绍了这些项目的背景、目标、范围、结构、风险、融资、实施、经验和教训，为其他金砖国家开展PPP项目提供了参考。