浅析地方政府专项债作项目资本金

浅析地方政府专项债作项目资本金 摘要 项目资本金制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目，该制度根据不同项目制定了不同的最低资本金比例要求。2019年，国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。后经政策调整，目前专项债作资本金已拓展至铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天燃气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、供气、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施、保障性住房等16个领域。10月，财政部提出要增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。 相关研究报告： 1.《产业园区类地方政府专项债券市场发展分析》，2024.7.12 通过梳理用作项目资本金的专项债券发行情况，可以发现专项债用作项目资本金规模虽逐年上升，但其占当年新增专项债发行规模的比例尚不足10%，远低于25%的政策上限。分地区来看，今年前三季度，使用专项债作资本金规模较大的省份多为东部经济发达省份，主要是广东、山东、江苏、福建等，专项债作资本金的项目也相应集中在以上四省。区域间差距或与区域经济发展及项目储备情况有关。分项目类别来看，交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利等三大领域使用专项债作资本金的项目数量最多，交通基础设施领域集中了过半的专项债作资本金金额，或与该领域项目数量多且单个项目投资规模大有关。 通过分析深圳都市圈城际铁路项目与宁波临空经济示范区北片区基础设施建设一期工程项目两个案例，可以发现在专项债作资本金的实践中，一方面专项债可以发挥提供前期资本、撬动后续融资的功能，另一方面项目也存在建设期内需由建设主体补充流动性资金偿还利息、与土地出让相关的项目收益需进行保守性估计等问题。 展望后续，随着专项债作资本金领域进一步扩围，相应项目也有望增加。地方政府应积极规划市场化水平较高、有稳定且可持续收益来源的项目，警惕通过虚报项目收入等将项目“包装”成收益与融资规模平衡的项目。同时，地方政府也要加强对专项债项目全生命周期的管理，完善包括专项债券申报管理、债券资金分配管理、项目实施进程、项目收益还本付息、项目绩效评价等关键环节在内的全流程管理，充分发挥专项债资金的杠杆撬动作用。 2024年9月，中央政治局会议提出，要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。10月，财政部就扩大地方政府专项债券使用范围这一问题提出，要研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。本文将就专项债用作项目资本金这一问题展开深入讨论。 一、项目资本金的定义与比例要求 根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号），投资项目资本金是项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息；投资者可按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。由此可见，投资项目资本金最突出的属性为对投资项目的“非债务性”。 从资本金制度适用项目来看，我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目均适用项目资本金制度。 从资本金来源看，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。国发〔2019〕26号文增设对重大投资项目资本金来源的规定。一方面，对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。另一方面，地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金，可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。 从最低资本金比例要求来看，项目资本金制度根据不同项目制定了不同的最低资本金比例要求。经过2004年《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009年《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015年《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》和2019年《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》调整，截至目前不同项目所要求的项目资本金最低比例如表1。 二、专项债用作项目资本金的政策要求 根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。 用作项目资本金的专项债需遵循如下政策要求：地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。此外，在事前评审和批准方面，省级政府对允许专项债券作为资本金的项目要重点评估论证，加强督促检查。在债券项目公开方面，地方各级政府对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开。在评估监督方面，要对将专项债券作为资本金的项目加强跟踪评估，重大事项及时按程序请示报告。 2019年9月，国务院常务会议确定，进一步扩大专项债券作为项目资本金的领域，将专项债券可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域，具体由之前的4个领域项目扩大为10个领域项目：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。 随后，根据《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）与《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预[2021]209号），专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限提升至25%。 根据《对十三届全国人大三次会议第7295号建议的回复》（财预函〔2020〕124号），专项债不得作为PPP项目资本金。将专项债券作为PPP项目资本金虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。 2024年，专项债作资本金已拓展至16个领域：铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天燃气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、供气、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施、保障性住房。 2024年8月，国务院第五次全体会议提出，扩投资要发挥好政府投资带动作用，扩大地方政府专项债券用作资本金的领域、规模、比例，撬动更广泛的社会投资。10月，财政部提出要研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。后续专项债可用作资本金的领域还将进一步拓展。 三、专项债用作项目资本金的现状 根据企业预警通数据，自政策允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金以来，2020-2023年专项债用作项目资本金的规模逐年上升，分别为2456亿元、2596亿元、2786亿元、3022亿元，分别占当年新增专项债发行规模的6.8%、7.3%、6.9%、7.6%，远低于25%的政策上限。截至2024年三季度末，专项债用作项目资本金的规模累计达到3035.98亿元，占同期新增专项债发行规模的7.8%。 从地区分布来看，2024年前三季度，专项债用作项目资本金规模较大的省份主要为东部经济发达省份。广东省发行专项债用作项目资本金的规模超700亿元，约占本省新增专项债的14.5%。山东、江苏、福建等省份专项债作资本金金额也超过200亿元，专项债占比在10%以上。云南、广西、陕西、吉林、黑龙江等省份虽使用专项债作资本金的绝对规模较小，但占新增专项债的比例超过10%。上海、宁夏、湖北、青海四省市尚无专项债用作资本金。 从项目的地区分布来看，2024年前三季度，使用专项债作资本金的项目主要集中在东部经济发达省份。山东、广东、江苏、福建四省使用专项债作资本金的项目数量分别为156个、129个、90个、89个，撬动的项目资本金分别为3440.28亿元、7991.98亿元、2600.71亿元、4232.10亿元。另外，北京、陕西、黑龙江、天津、重庆、内蒙古、湖南、辽宁、贵州、西藏等省份使用专项债作资本金的项目仅个位数。 整体来看，无论是专项债作资本金的规模还是项目数量均存在较大的区域差距，或与区域经济发展不均衡、符合条件的项目储备不充分有关。 从项目类别分布来看，2024年前三季度，使用专项债作资本金的项目主要集中在交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利等三大领域。具体来看，铁路领域的项目数最多，为250个，占项目总数的30.45%；其他交通基础设施、政府收费公路、轨道交通等领域项目数量共212个，合计占比25.82%；投向市政和产业园区基础设施项目数为127个，占比15.47%；农林水利项目共94个，占比11.45%。棚户区改造、城镇老旧小区改造、融合基础设施、文旅、冷链物流设施、养老等新增领域目前项目数量较少。 从专项债作资本金金额的项目分布看，2024年前三季度专项债作资本金金额高度集中在交通基础设施领域，或因该领域单个项目投资规模较大。具体来看，2024年前三季度，铁路领域专项债作资本金的规模达到1539.53 亿元，占该领域项目资本金总额的9.17%；其他交通基础设施、政府收费公路、轨道交通领域使用专项债作资本金的规模分别为527.33亿元、346.42亿元、127.53亿元，分别占各自领域项目资本金总额的11.41%、10.21%、19.24%。此外，市政和产业园区基础设施领域使用专项债作资本金的规模为206.30亿元，约占项目资本金总额的5.16%；农林水利领域专项债作资本金金额为104.44亿元，占资本金总额的比例为7.27%。其他领域中专项债作资本金金额相对较少。 四、案例研究 （一）案例一：深圳都市圈城际铁路项目 深圳都市圈城际铁路项目包括深圳机场至大亚湾城际深圳机场至坪山段工程项目（简称“深大城际”）、深惠城际深圳前保至坪地段工程项目（简称“深惠城际”）、穗菀深城际南延线、深惠城际大鹏支线工程项目（简称“大鹏支线”）等四个工程项目。为充分发挥粤港澳大湾区及社会主义先行示范区“双区驱动”优势，强化深圳市对粤港澳大湾区周边区域的辐射带动作用，深圳市规划建设以上城际铁路项目。 根据2024年深圳市政府专项债券（二十五期）披露的一案两书，深圳都市圈城际铁路项目业主为深圳市地铁集团有限公司。项目建设期为2021年至2026年，项目运营期为2026年至2050年。根据各个项目可行性研究批复，项目资金方案筹资总额为1414.48亿元，其中资本金筹措705.19亿元，计划通过发行专项债募集项目资本金263.6亿元，约占总资本金的35%，资本金以外的资金通过银行长期贷款等其他融资方式解决。截至目前，深圳市政府已发行14只专项债，募集272.68亿元用于该项目；其中8只专项债募集资金全部或部分用作项目资本金，专项债用作项目资本金金额为132.03亿元。 深圳都市圈城际铁路