碳税：从理论到现实的演进报告

碳税:从理论到现实的演进 2023年4月 目录 前言 第一章 碳税历史发展 2 第二章 国际碳税实践4 政策模式税制要素政策效益 第三章 中国碳税争论14 结语16 附录18 前言 碳税作为控制温室气体排放的重要政策工具之一，已在许多国家发挥其预设作用，也是气候领域学界研究热点。本篇文章从碳税实施的理论依据出发，剖析国际碳税的制度设计和发展趋势，梳理我国碳税开征的历史争论，希冀为我国实现双碳目标提供有益借鉴。 碳税历史发展 碳税始于上世纪90年代，是最早用于实现气候目标的政策工具之一，甚至早于《联合国气候变化框架公约》。它以含碳燃料（如煤炭、柴油、天然气）为征税对象，向化石燃料生产者或消费者征收，旨在解决环境的负外部性问题。 早期的碳税政策集中在北欧国家。1990年芬兰率先征收，紧随其后的是1991年的挪威和瑞典，以及1992年的丹麦。这些税收主要针对能源部门，并依附当时已有的燃料消费税体系，将税率与燃料碳含量联系起来。然而这一早期碳税浪潮后，将近15年没有新的司法管辖区实施类似税收政策。2000年代，欧盟在各成员国无法就碳税提案达成一致意见后，决定采用碳排放交易体系（ETS）作为替代方案。这一举措加上《京都议定书》“灵活机制（Flexible Mechanisms）”的发展，使得许多国家将注意力集中在碳市场工具上，碳税受到的关注逐渐减少。 2000年代末，ETS高额的监管成本和金融危机引发的大幅碳价波动，让人们重新将目光放回碳税机制。2008年，一些发达国家（如瑞士、澳大利亚和日本）开始制定和实施碳税。2010年代初，新兴经济体首次提出碳税，南非、印度、墨西哥以及后来的智利和新加坡决议通过税收实现其气候政策目标。这一次的碳税浪潮基本沿袭了早期北欧的消费税模式，但在此基础上还借鉴了ETS系统的碳抵销和基准线制度，建立了复杂的监测、报告和核查（MRV）体系，以及一系列优惠措施和税收使用方法，避免对经济发展和弱势群体产生过多负面影响。 近三十年的经验表明，碳税是一种多功能政策工具，可以适应广泛的国情和政策目标。它不仅增加了商品税和服务税在税收收入中的占比，帮助司法管辖区减少对所得税和增值税的依赖，还利用碳税收入重新分配社会资源，实现一系列气候目标和社会福祉，助力全球应对气候变化。 2 国际碳税实践 自1990年芬兰开征碳税以来，欧美各国以及新兴经济体纷纷着手实施碳税。历经三十余年的渐进式发展，许多国家在推进碳税制度过程中积累了宝贵的立法和实践经验，探索并制定出一套适合本国国情的碳税征收体系。本报告从碳税实施的理论依据出发，梳理国际碳税的制度设计和发展趋势，从政策模式、税制要素和政策效益三方面剖析国际实践经验，以期为我国建立契合基本国情的碳税制度提供一定借鉴。 政策模式 总体而言，国际上碳税的政策模式分为三种：独立型、融入型和复合型。独立型政策是指将碳税作为单独的税种征收，并在立法中单独明确碳税的法定地位，例如加拿大的《温室气体污染定价法》、南非的《碳税法案》和新加坡的《碳定价法案》。融入型政策是将碳税融入现有的节能减排或环境保护税收体系中，不单独制定碳税立法。一些国家（如瑞典、丹麦等北欧国家）将碳税作为能源税或燃料税的单独子目征收，另一些国家（如德国、斯洛文尼亚）碳税是作为环境税或生态税的一部分存在。日本则较为特殊，它将碳税作为石油煤炭税的附加税进行征收。与独立型相比，融入型政策依附现有税收体系，可以节约立法和征管成本，保持税制框架的稳定性，因此是目前国际碳税的主流模式。复合型政策是碳税与碳市场等其他碳定价机制并行的模式，主要存在于欧盟地区。大部分参与欧盟碳排放权交易体系（EUETS）的国家，如法国、葡萄牙、爱沙尼亚，都将碳税作为碳市场在控排主体调控范围外的补充机制，优化税负模式。 各国的政策模式也并非一成不变，从发展历程看，大部分国家经历了从融入型到独立型、复合型的转变。最早开征碳税的芬兰共经历三次政策改革：初始阶段（1990-1994年）仅对所有矿物燃料单独征收碳税；第二阶段（1995-1996年）将碳税纳入能源税，开启“能源-碳”混合税体系；第三阶段（1997年以后）由于混合税标准难以统一、监管复杂，芬兰决定取消混合制度，采用独立型碳税。2005年EUETS建立后，芬兰和其他已开征碳税的欧盟国家逐步开展税收制度改革，由单一碳税政策转变为碳税-碳市场并行的复合政策。 税制要素 税制要素主要包括纳税义务人、课税对象、计税依据、税率、税收优惠和收入使用，是每一税种设计和执行的基本元素。各个司法管辖区会根据自身社会经济背景和法规条件确定适合的税制要素。 纳税义务人 碳税的纳税义务人应当是排放温室气体的所有单位和个人，国际实践中主要分为三类。一是在化石燃料供应端，对化石燃料生产商、进口商和经销商征税。这种模式方便征管，能够减少稽征成本和社会阻力，是大部分新兴经济体（如阿根廷、哥伦比亚、墨西哥下加利福尼亚州）的选择。第二类是在化石燃料消费端，对排放设施和/或家庭个人征税。多数发达经济体采用这种模式：新加坡、智利向年排放2.5万吨以上的设施运营商征收碳税；丹麦、日本、美国博尔德市对居民、商业和工业用户同时课税；英国气候变化税则豁免了自然人的纳税义务，只针对工商业企业和公共服务部门征收。该模式将碳价信号传导给消费者，有利于唤起企业和个人消费者节能减排的意识。但纳税人较为分散和多元，不便于管控，因而只有经济发达、税制成熟的司法管辖区采用。第三类是同时对化石燃料的供应端和消费端征税，目前只有少数应用案例。荷兰碳税将化石燃料生产商、进口商、经销商和消费者均设定为纳税义务人；加拿大英属哥伦比亚省要求总经销商在化石燃料首次销售时，缴纳与终端消费者应纳税额相当的保证金，并在“总经销商-批发商-零售商-消费者”的交易链条中逐层收回保证金。 课税对象 碳税的课税对象是生产经营活动和日常生活中排放的温室气体。在国际实践中各国会基于本国产业结构和主要排放源，选择不同的课税对象。以芬兰为例，1990年其产业结构以化学、冶金、机械工业等高耗能产业为主，因此政策初期就针对工业和运输部门消耗化石能源产生的二氧化碳排放征税。英国以服务业和能源行业为主要产业，碳排放主要来自发电，因此英国碳税适用于电力部门和大型耗电设施的二氧化碳排放。目前，绝大部分司法管辖区都只针对二氧化碳排放征收碳税，仅有西班牙（氟化温室气体）和新加坡（二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳）涵盖了非二温室气体。 计税依据 在计税依据上，目前主要存在三种模式。一是根据化石燃料碳含量计征，早期实施碳税的瑞典、挪威、丹麦等欧洲国家主要采用这种模式。但随着技术水平和监测能力的提升，第二波碳税浪潮的国家（如日本、新加坡、南非）选择折算碳排放作为计税依据，通过化石燃料消耗量和排放因子间接折算二氧化碳排放量。一些欧洲国家（如芬兰）在税制改革后也从碳含量计征转变为折算排放量计征。第三种计税依据是实际碳排放，这种模式能直接反映排放主体的排放量，推动企业提高能效和采用碳减排技术。但由于对计量技术和实施成本的要求较高，目前只有波兰、捷克等少数国家采用。2019年，芬兰再次进行计税改革，开创了第四种计税依据，将原本只包含燃烧排放的计算方法拓展至燃料的全生命周期排放。2022年美国《清洁竞争法案》提案，摒弃了以上四种模式绝对碳含量或绝对排放量的计税方法，选择向相对碳含量征税。若产品的碳含量超过基准线（即美国同类产品的平均水平），则对超出部分征收碳税。《清洁竞争法案》的聪明之处在于，直接惩罚高排放的生产者而非所有产生排放的生产者，企业会有更大动力去降低自身产品的碳含量以减少税负。 税率 不同司法管辖区的税率水平存在明显差异，从低于5美元/吨碳（如日本、波兰、墨西哥等）到超过130美元/吨碳（瑞典、瑞士、乌拉圭、列支敦士登）不等，但总体还是以低税率为主。 从国际经验看，税率的制定贯彻“低起点、动态性、差异化”的立法理念。大部分国家在碳税开征初期都选择了较低的税率水平，以降低经济扰动和弱化社会阻力。随后根据国民经济形势和社会发展状况，循序渐进地提高碳税税率，直至高于企业减排的边际成本。芬兰在碳税推行之初，仅设置了1.2欧元/吨碳的税率，经历多次税制改革后，目前已大幅提升至77欧元/吨碳。新加坡2019年开征碳税时税率为5新元/吨碳，计划在未来十年分阶段提高税率，分别上调至2024-2025年的25新元/吨碳，2026-2027年的45新元/吨碳，以及2030年的50-80新元/吨碳。加拿大魁北克省建立了周期性动态调整机制，税率水平会根据每年燃料销售量和通货膨胀率重新调整。 除了动态变化的税率，许多国家还根据不同排放体量、行业或化石燃料采取差异化的税率结构。芬兰选择超额累进税制，碳税税率与碳排放量成正比；丹麦采用分行业征收标准，对供暖、照明、生产行业的碳排放分别按100%、90%、25%的比例征收；英国和日本针对不同化石燃料设定不同的税率，例如煤炭0.15便士/(kW·h)、天然气0.15便士/(kW·h)，或石油2800日元/千升、煤炭1370日元/吨。与这些国家相反，瑞典在碳税实行初期采用“一刀切”政策，对所有行业和化石燃料取统一税率。最终给能源密集型产业带来极大冲击，导致瑞典国内生产总值大幅下降。针对这种情况，瑞典重新调整税率政策，逐步降低工业部门的税率水平，减免造纸业、制造业等能源密集型企业的税额。通过制定差异化碳税税率，瑞典经济得以复苏。 税收优惠 由于碳税征收会对特定行业和人群造成极大负面影响，各司法管辖区为保证社会经济稳定，设置了税收优惠和免税条款。在国际实践中这类政策主要面向四类群体。一是能源密集型和出口贸易型企业。碳税课征会增加这类企业的生产成本，削弱国际竞争力。大部分发达地区（如加拿大各省、北欧国家）都对出口燃料、国际航空及国际航运燃料免征碳税，对部分高耗能企业实行税收返还。二是减排达标企业。瑞士和英国对签订气候变化协议并达到协议规定能效的企业实行税收折扣，美国博尔德市规定居民自愿购买新能源电力的部分可免予纳税，这些优惠政策通过制度性激励推动企业和个人的低碳减排。三是居民群体。碳税税负可能通过价格机制转嫁给消费者，降低劳动者收入份额和居民消费水平，因此政府需采取措施避免对居民个人尤其是低收入群体造成过重负担。一些国家（如加拿大各省、法国、日本）对家用能源以及农林牧渔耗能采取减征或豁免政策，另一些国家（如英国、瑞典）降低个人所得税或养老金缴纳金额，以此减少居民碳税税负压力，满足居民群体的基本生活需求。四是受重复计税的企业。碳税可能与其他碳定价机制或其他税种形成双重管控，为避免企业承担双倍税负，许多国家采用免征碳税的政策。例如欧盟国家针对EUETS覆盖的运营商设置了免税条款，法国针对农业部门缴纳的能源产品国内消费税（TICPE）部分赋予了碳税豁免权。 收入使用 2021年国际碳税收入279.9亿美元，年增幅约3.7%。但不同司法管辖区税收差异较大，最高的法国达84亿美元，最低的如波兰、墨西哥下加利福尼亚州、爱沙尼亚仅有约100万美元。这与各地区不同的行业覆盖、计税依据、税率水平等税制要素息息相关。 碳税收入的使用主要包括统筹使用和专款专用两种类型。在国际经验中，大多数国家不指定特定资金用途，将碳税收入纳入一般公共预算，用于再返还。例如芬兰对能源密集型行业实施税收返还；丹麦将碳税收入的一部分用于补贴民用能源，一部分用于补贴企业节能投资，或向缴纳增值税的企业实施税收返还；英国通过减少企业缴纳的国民保险金、节能环保技术投资补贴、碳基金三种方式实现税收再返还。这种碳税收入的统一管理有利于统筹考量政府财政收入基本盘，为企业所得税和个人所得税的精准减税释放空间，实现气候和社会福祉。 政策效益 征收碳税为许多国家带来了“双重红利”，一方面增加财政税收，另一方面减少温室气体排放，实现经济发展与生态环境之间的协同推进。根据世界资源研究所的排放数据，绝大多数国家在实施碳税政策后，碳排放总量都有不同程度的下降。丹麦201