产业园区类地方政府专项债券市场发展分析

产业园区类地方政府专项债券市场发展分析 摘要 产业园区是国家和区域经济高质量发展的重要载体，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。但从近期看，在我国加强各地隐债化解背景下，产业园区等基础设施建设面临政策趋紧压力。 相关研究报告： 2018年以来，产业园区类地方政府专项债券（简称“园区类专项债”）市场经历兴起、快速发展到回落历程。2018年至2024年6月，园区类专项债累计发行15955.81亿元，支持发行人21家，以山东、湖南、广西、福建等居多。2024年上半年发行同比减少，或与基建政策趋紧有关。债券资金用途明显以基建为主；支持项目的资金来源普遍以自有资金为主、专项债资金为辅，反映专项债对于项目起到资金支持、降低融资成本等作用。 1.《地方化债力度空前，专项债投向领域或再扩大——2023年11月地方政府债市场运行报告》，2023.12.28 2.《新增专项债发行进入收尾阶段，特殊再融资债重启发行——2023年9月地方政府债市场运行报告》，2023.10.29 综合财预〔2017〕89号文、国办发〔2022〕20号文等来看，省级政府对于防控园区类专项债信用风险具有重要作用，而项目收支平衡则从根本上防范债券信用风险。（1）省级政府偿债能力方面：据14家样本数据，青岛、福建（不含厦门）、厦门、山东（不含青岛）、陕西等负债率相对偏低，青海、贵州、吉林、天津等负债率相对偏高，但各地债务风险仍属可控。（2）项目收支平衡方面，抽查样本显示，各项目预估债券存续期净收益都能覆盖本息，项目收益显著共同点在于普遍来源于厂房租售收入等。 3.《防范化解地方债务风险，特殊再融资债重启发行可期——2023年6月地方政府债市场运行报告》，2023.7.28 4.《旅游类地方政府专项债券业务发展分析》，2023.4.19 展望未来，园区类专项债市场建设需弥补市场机制局限，为各地高起点、高质量建设园区及配套设施发挥不可或缺作用。需考虑：（1）战略重视产业园区作为推进区域高质量发展的载体功能，作为发展新质生产力的抓手角色。（2）产业园区融资模式仍将多元化，政府主导产业园区需重视地方债资金支持，降低融资成本、夯实资金基础。（3）园区类专项债应向中小型园区倾斜，注重向符合国家战略导向的特色园区倾斜。（4）地方化债成效增强、房地产市场触底复苏等情形下，园区专项债市场有望反弹。（5）产业园区建设仍将区域性分化，需合理兼顾公平效率矛盾。 一、从产业园区战略价值、建设及其发展环境，看园区类政府专项债券市场基础 （一）产业园区是国家和区域经济高质量发展的重要载体 产业园区是我国区域经济发展及产业结构优化的重要载体，承担着产业要素集聚、新型产业培育、经济高质量发展和新型城镇化建设、促进经济对外开放等重要使命，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。产业园区根据性质差异，可包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、特色产业园区（如文化创意产业园、银行卡产业园）、出口加工区、保税区、边境经济合作区等丰富类型与形式。其中，从高新区角度来看，2023年，全国178家国家高新区实现园区生产总值18万亿元，占全国GDP比重约14%；实现工业增加值9.2万亿元，占全国比重约23%；178家国家高新区集聚全国约30%的高新技术企业、40%的专精特新“小巨人”企业、60%的科创板上市企业。 产业园区生产总值在GDP中的占比，以及产业园区在吸纳科技型企业等代表先进新质生产力元素方面的能量，足见产业园区建设对于着力推进国民经济稳增长、加快经济高质量转型升级的重要性。从制度建设而言，中央近期所颁相关政策，鲜明体现出产业园区在推动国民经济高质量发展方面蕴含的引领性、示范性价值，相关政策内容足以显示中央对于产业园区建设和运营的战略重视。2020年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》明确提出将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，强调了着力提升自主创新能力、进一步激发企业创新发展活力、推进产业迈向中高端、加大开放创新力度、营造高质量发展环境、加强分类指导和组织管理等任务要求。 （二）深入推进地方政府化债背景下，产业园区等基础设施建设面临政策趋紧压力 产业园区建设通常包含土地平整以及厂房和办公楼宇、交通设施、电气工程、供水排水设施和配套商业设施、绿化工程等各类基础设施建设，是固定资产投资领域的基础设施建设的重要组成部分。长期以来，推动基础设施建设不仅起到助力城镇化建设和改善城市功能、面貌的作用，也是助力扩内需、稳增长的积极途径。而从近期形势来看，以专项债为主（专项债资金用途以支持基建项目为主）的地方债发行与存量规模不断增长，地方政府负债率随之不断增长，我国针对地方政府债务运行规范和隐性负债治理力度有所加强，其中表现为包括产业园区建设等政府投资基建相关政策趋紧。据网络公开信息，2023年以来，包括《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（47号文）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（14号文）等一揽子化债方案出台。其中，2023年12月国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，划出了严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目等具体领域或条件，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南等12个重点省份产业园区、交通、市政、新型基础设施等领域新建政府投资项目受到较强管控。 二、园区类政府专项债券发行市场运行概述 鉴于产业园区在国民经济发展中的重要性，长期以来，全国各地产业园区如雨后春笋涌现。作为基础设施建设的重要组成内容，近年以来很多产业园区及其配套基础设施建设得到了地方政府发行专项债券募集资金支持。本文从2014年以来我国发行的地方政府专项债券之中，选取募集资金支持园区建设发展的、有“园区”“开发区”“产业园”等相关贴标的专项债券作为产业园区类地方政府专项债券（以下简称“园区类专项债”）统计分析样本。 （一）市场规模前升后降 图3显示，2018年以来，在财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》 （财预〔2017〕89号）等重要政策指引下，园区类专项债发行市场兴起并且得到了快速增长。其中，2020年园区类专项债发行4228.98亿元，创近年发行高峰。2023年以来，园区类专项债发行市场规模显著放缓。2024年上半年，园区类专项债发行189.76亿元，同比减少90.63%；同期地方政府专项债券发行额同比下降12.46%，其中新增专项债券发行（1.4934万亿元）进度达2024年全年新增专项债限额（3.9万亿元）的38.29%。自2018年以来至2024年6月，园区类专项债累计发行486只、面额15955.81亿元。 2024年上半年园区类专项债发行力度大幅削减，可能与前述产业园区建设面临政策趋紧有关。其中，属于47号文所指加强政府投资项目管理的12个重点省份——广西2024年上半年发行园区类专项债金额同比下降71.47%、云南2024年上半年没有园区类专项债发行。 （二）区域分布分化显著 2018年8月至2024年6月累计，共有21家地方债发行人发行园区类专项债。从区域分布看，图5显示，园区类专项债发行额以山东、湖南、广西、福建、广东、云南等省居多，涉及华东、华北、华南、中西部、东北等地。这从事实上表明，发行园区类专项债支持产业园区建设对于我国东部、西部等处于不同发展阶段的地区具有广泛适用性。其中，山东省2023年累计发行“交通水利及市政产业园区发展专项债券”52只、2266.62亿元，支持项目涉及东营市大型智能(仿真)实习实训基地、滨州市阳信县牛智谷产业园等众多产业园区，反映山东省对于以地方政府专项债券助力产业园区经济发展和城市基础设施建设的重视。而西部地区包括广西、云南等地发行园区类专项债券规模相对靠前，其中支持园区包括南宁市宾阳县黎塘工业园区宾州电子信息产业园、昭通市大关县新型建材产业园等，部分反映了产业园区专项债在支持经济相对偏弱地区筹集政府债务资金扶持中小园区建设和发展的作用。 图5同时显示，江苏、浙江、安徽、湖北、内蒙古、辽宁、北京、上海、重庆、甘肃、宁夏等其余16家地方债发行人未见园区类专项债发行，这些地区是我国推进产业园区建设不可或缺的力量，尤其北京中关村科技园、上海张江高科技园区、苏州工业园区、武汉光谷等成为全国产业园区建设的典范。值得注意的是，全国各级产业园区大部分未获得园区类专项债支持，其中众多成熟产业园区形成了雄厚的资金和资本运作能力，拥有上市融资、信贷融资、自我资金积累等丰富资金渠道支持。 （三）资金用途性质明显以基础设施建设为主 大量园区类专项债券案例显示，园区类专项债券募集资金主要支持产业园区基础设施及其配套建设，投资回收期普遍较长，且项目建设运营具有较强的社会公益性，有助于改善当地营商环境与促进社会就业，推动产城融合发展与改善城市形象，加强治安管理与促进社会稳定等。相关案例同时显示，近年园区类专项债所支持的产业园区项 目，普遍不具备与头部产业园区的竞争实力。通过申报地方政府专项债券资金支持，是加快这些产业园区基础设施建设的有利途径。 从园区类专项债券项目资金来源结构而言，表2选取案例显示，大部分项目建设融资以自有资金为主，政府专项债资金为辅；少量项目以自有资金为主，金融机构借款、政府专项债资金为辅。总的来说，发行园区类专项债成为众多园区及其配套基础设施建设项目资金的重要来源。发行专项债募集资金，不仅起到拓宽资金来源作用，还能起到减轻资金成本压力作用。2023年以来，场内外债券市场发行的87只7年期以上园区类专项债，发行利率2.47%至3.40%不等，中位值为3.02%，显著低于同期限信贷利率水平。 （四）与园区类城投债共同促进产业园区发展 从事实来看，国内债券市场在支持产业园区建设运营方面，形成了园区类政府专项债、园区类城投债等多种债券共同推动全国各地产业园区建设发展的局面，但在支持方式、偿债渠道等方面有所差异。 图6显示，2018年以来，园区类政府专项债、园区类城投债每年都有发行，其中，2020年至2023年，园区类政府专项债发行规模呈现梯级跃升企稳，园区类城投债发展规模增长相对平稳。2024年上半年，我国加大地方政府隐性负债治理环境下，园区类城投债、园区类地方债发行规模同比均现负增长。 从历年发行统计来看，园区类城投债募集资金用途涉及支持产业园区项目建设、补充项目营运资金、偿还有息债务、用于给园区入驻小微企业发放贷款等用途。2023年以来，在《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）等政策推动各地方政府加强隐性债务化解的政策指引下，园区类城投债用于偿还有息债务等“以新还旧”现象显著增加，而园区类地方政府专项债券作为新增专项债而非再融资专项债，募集资金用途稳定以直接支持园区基础设施建设为主。综上所述，在加大地方政府隐性负债治理的制度背景下，园区类地方政府专项债券仍是地方推动产业园区类新增项目投资建设可考虑的融资渠道。 从偿债渠道来看，园区类政府专项债以项目专项收益和政府性基金偿还，直接体现地方政府信用，融资成本相对较低；而园区类城投债以发债城投企业偿还，直接体现城投公司信用，融资成本相对较高。Wind资讯统计的地方债与城投债发行市场有效样本显示，2018年1月至2024年6月，园区类城投债评级分布于AA、AA+、AAA和A-1等级，而园区类政府专项债评级均为AAA。 三、园区类政府专项债券信用状况 根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号文）政策，市县级政府确需举借项目收益专项债的，依法由省级财政部门代为分类发行专项债券、转贷市县使用。但债券本金的偿还来源于专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，强调“项目收益与融资自求平衡”。 根据《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办