美联储定向救济：紧急租赁援助的地理位置和时间安排

联邦储备委员会 ， 华盛顿特区 ISSN 1936 - 2854(打印) ISSN 2767 - 3898(在线) 有针对性的救济 ： 紧急租赁的地理和时机协助 西奥多 · F · 菲金斯基、悉尼 · 基南、理查德 · 斯威尼和艾琳 · 特罗兰 2024-055 请引用本文为 ：菲金斯基、西奥多 · F 、悉尼 · 基南、理查德 · 斯威尼和艾琳 · 特罗兰 (2024) 。 “塔尔 -得到的救济 ： 紧急租赁援助的地理和时间 “， 金融和生态 -nomics 讨论系列 2024 - 055 。华盛顿 ： 美联储理事会系统 ， https: / / doi. org / 10.17016 / FEDS.2024. 055 。 注意：金融和经济学讨论系列（FEDS）的工作论文是初步材料，旨在刺激讨论和批判性评论。文中所述的分析和结论仅代表作者的观点，并不表示研究部门其他成员或联邦储备委员会理事的认同。出版物中引用金融和经济学讨论系列的参考文献（除致谢外）应征得作者同意，以保护这些论文的暂定性质。 TARGETEDRELIEF: GEography andTIMING OFEMERGENCYRENTALASSISTANCEFUNDS∗ 西奥多 · F · 菲金斯基美国财政部 悉尼基南美国财政部 理查德 · 斯威尼 Erin Troland联邦储备委员会 Abstract 新冠肺炎疫情背景下，国会建立了紧急租房援助（ERA）计划，该计划拨出了近450亿美元以防止驱逐和提高住房稳定性。我们通过分析ERA资金的细粒度地理分布以及各州和地方政府在ERA支出的时间安排，提供了关于ERA实施的新证据。利用行政数据对ERA交易的分析，我们发现ERA向疫情前驱逐诉讼率较高、贫困率较高、黑人租户比例较高、有儿童租户比例较高以及单亲母亲租户比例较高的街区每户家庭提供了更多的资金。我们的结果表明，ERA在很大程度上成功地达到了最容易面临最高驱逐风险的社区。我们还记录了在联邦驱逐禁令到期前后以及当驱逐诉讼增加时，ERA支出显著增加的情况，这可能会影响ERA的准实验分析结果。 1. Introduction 针对COVID-19 pandemic导致的经济后果，国会创建了紧急租房援助（ERA）计划，这是一个大型且前所未有的计划，旨在防止驱逐和改善住房稳定性。1与针对有抵押贷款的房主实施的宽容救济计划相比，实施租金援助面临更大的实施挑战。抵押服务提供商可以利用现有的流程来执行宽容计划。然而，迅速将紧急租户援助（ERA）资金发放给符合条件的租户需要联邦政府以及州和地方政府——最终负责分发ERA资金的机构——从头开始迅速建立该计划。这些政府共同制定了新的项目规则，并建立了新的基础设施来处理申请并发放资金。鉴于ERA的新颖性和规模，了解ERA的结构是否有效将资金分配给最容易受到驱逐威胁的社区至关重要。 我们通过利用行政级别的交易数据以及州和地方政府ERA支出的时间序列，对ERA的实施提供了新的证据。目前，关于ERA资金的地理分布或州和地方政府在使用ERA资金的速度方面的研究相对较少。财政部的公开报告数据提供了更大范围的支出情况，比如按州级或按个人特征（如种族、族裔、性别、收入）的总支出。然而，在州和地方层面，租金援助的需求可能集中在更为精细的地理层级，例如邻里社区（Rutan 和 Desmond）。 2021年）。此外，在特定社区中存在高比例的驱逐事件可能会导致该社区不稳定，并增加犯罪率，同时可能加剧COVID-19传播带来的潜在公共卫生风险（Boshart 2023, Falcone 2022, Jowers et al. 2021）。我们利用人口普查街区级别的ERA交易数据，以探讨ERA资金是否达到了可能面临驱逐风险的社区，这是评估项目效果时的一个关键因素。2此外，理解ERA支出的时间安排与其他租赁保护措施（如禁止驱逐令）之间的互动对于了解政府如何通过超过仅提供租金援助的方式来更全面地支持租赁市场至关重要。例如，新墨西哥州的州政府在解除其州级禁止驱逐令后启动了一个驱逐暂缓计划，该计划包括租金援助（Murph 2022）。未来考虑类似ERA计划的政策制定者可能会像应对COVID-19疫情那样，将租金援助视为一系列同时实施的租赁保护措施之一，以缓解租赁市场的困境。 我们有两个主要发现。首先，ERA（紧急租金援助计划）将更多的资金分配给了更有可能需要ERA援助的社区，每户租房家庭平均获得的资金更多。其次，当联邦驱逐禁令到期前后以及 eviction 申请数量增加的时候，ERA 的支出显著增加。 在分析ERA基金的地理分布时，我们发现，在疫情暴发前 eviction 申请率、贫困率较高以及黑人租户比例和有儿童租户比例较高的街区，ERA 在每个租赁家庭中分配了更多的资金：这些街区在疫情前的 eviction 申请率更高、贫困率更高、黑人租户比例更高、有儿童的租户比例更高。 单亲母亲家庭。以往的研究表明，在2021年，低收入家庭和有儿童的家庭更有可能拖欠房租（Merchant and Troland 2023）。这些在疫情期间欠租的家庭在人口统计特征和经济构成方面在此之前和之后表现出相似性。此外，驱逐事件往往在地理上集中，并且随着时间的推移持续存在（Rutan and Desmond 2021）。因此，我们的结果表明，ERA向更高需求的社区分配了更多的资金给租房家庭。 在对我们对ERA支出时间的研究中，我们记录了两项发现。首先，我们发现州和地方政府在联邦驱逐禁令到期前的几个月加快了ERA支出，并且在联邦驱逐禁令于2021年8月结束后的几个月内支出达到峰值。其次，我们发现随着ERA支出的增加，房屋驱逐诉讼同时增加，这表明从其他租赁保护政策的影响中分离出ERA对房屋驱逐诉讼的因果影响将非常困难。 我们在此前的研究基础上进一步发现，高需求社区有更多的ERA受助者，而政府能力对于ERA美元分配的速度起着重要作用。与我们最接近的研究是Hermann等人（2023）的工作，他们利用有限访问的Census Household Pulse调查数据，在普查小区层面考察了疫情期间租金援助计划受助者的地点分布，发现根据失去的就业收入和缺失的租金支付来衡量的经济困境最严重的地区，其ERA申请和接受率最高。我们还借鉴了评价科学办公室（2022）的研究成果，该研究显示，黑人租户、女性租户以及低收入租户在ERA受助者中的比例高于其在所有租户中的比例。 有资格获得 ERA 。3我们在此基础上进一步扩展研究，因为使用行政级别的紧急租赁援助（ERA）交易数据，使我们能够（1）衡量进入社区的ERA美元金额（而不是社区内的ERA受助者数量），以及（2）仅衡量联邦级的紧急租赁援助，而非结合联邦、州或地方政府的多种紧急租赁援助项目。此外，由于我们直接估计了普查小区特征和普查小区内ERA支出情况，我们可以比以往的研究更多地探讨一些特征，如家庭中是否有儿童以及租户家庭的结构。我们对ERA支出时间的研究与Kneebone和Underriner（2022）以及Kneebone（2022）的工作相关，他们强调了地方政府能力在ERA支出分配速度中的重要性。最后，关于ERA与其他租房援助措施的时间关系的研究提醒我们，在不同司法管辖区进行ERA因果分析时应持谨慎态度，这建立在先前研究的基础上，这些研究警告了由于地方行政和法律制度的复杂差异，跨地区比较驱逐诉讼案件的研究存在局限性（Nelson, Garboden, McCabe, and Rosen 2021）。 2. ERA ： 基础知识 ERA向各州政府（包括哥伦比亚特区）和符合条件的当地政府提供了总计450亿美元，以增加住房稳定性，并防止因COVID-19经济后果导致的驱逐事件。 大流行。4在2021年12月27日通过的《综合拨款法案》中提供了约239亿美元的紧急救援援助（ERA）资金；而《美国救援计划法》于2021年3月11日通过后，又提供了另外210亿美元的ERA资金。财政部在2021年1月底前向州和地方政府提供了大约239亿美元的第一笔ERA资金，并在6月底前几乎全部提供了210亿美元的ERA资金。5根据财政部的月度报告数据，截至2021年3月底，至少有41个州推出了至少一个紧急租金援助计划（ERA program）以帮助租房户。 州和地方政府被要求管理ERA计划，建立申请程序（根据财政部的指导），筛选申请，并将分配的资金发放给家庭。申请过程因地区而异。由于大多数州至少包含一个直接从财政部获得拨款的次级政府，租房者可能在同一州内有资格参加多个计划。最后，州和地方政府可以向租户提供援助，这些租户将支付房东，或者直接向代表其租户申请的房东提供援助。 ERA提供了大量的租金援助资金注入，几乎是美国住房和城市发展部全年预算的三分之二，也接近所有公共住房及住房券计划总和的资金规模。6如果 ERA 是均匀的 将补贴发放给所有租房家庭，美国境内的每一个租房家庭都将收到约1,033美元，几乎足以覆盖全国中位租金1,096美元的一个月租金。7 几乎所有的 ERA 资金(425 亿美元) 都根据人口分配给了州和地方政府。8剩余的ERA资金（25亿美元）被分配给了最需要援助的地方，这些地方的租户最有可能符合ERA的资格。ERA的资金分配公式还包含了一个小型州最低标准，这导致人口最小的州获得了更高的每 capita 分配。由于资金主要基于人口分配（这与租房人口并不完全对应）以及存在小型州最低标准，ERA资金每户租房家庭的分配存在显著差异（图1）（否则点会沿着45度线排列）。国会还引入了一项重新分配机制，要求财政部将未使用的资金转移到已经使用了更大比例资金的州和地方政府。 ERA援助主要限于低收入租房家庭。一般而言，如果家庭满足以下三个条件中的所有条件，则有资格获得ERA援助：（1）家庭中有一名或多名成员因COVID-19大流行而获得了失业救济金或经历了家庭收入减少、产生了重大费用支出或遭遇了其他财务困难（直接或间接）；（2）他们表现出无家可归或住房不稳定的高风险；以及（3）他们的家庭收入符合相关标准。 不到地区中位数收入 (AMI) 的 80% 。9尽管收入在平均收入中位数（AMI）或以下的家庭可以符合条件，但法律和财政部指导强调了优先考虑那些收入低于AMI 50% 或在申请ERA后90天内成为失业者的家庭。ERA资金可用于支付租金、当前租金和未来租金，并限制家庭最多只能接受18个月的补贴支付援助。政府还可以使用ERA资金的一小部分来支持住房稳定和防止驱逐服务。10这些服务中投入资金的程序程度差异很大。其他政府机构也与当地驱逐法庭系统合作，加快对有驱逐诉讼的租户的ERA申请流程，无论他们是否还使用ERA资金投资于类似法律援助或房东与租户调解的预防驱逐活动。11 最终，值得注意的是，ERA并非独立存在，而是作为一套旨在缓解COVID-19疫情经济后果的租赁保护和经济援助措施的一部分。美国疾病控制与预防中心（CDC）于2020年9月4日发布了联邦驱逐暂停令，并一直有效至2021年8月28日，各州对这一命令的执行严格程度有所不同（Benfer和Koehler，2023）。12联邦驱逐暂停令阻止了房东因收入和困难条件而对符合条件的租户进行驱逐。 未能支付租金（McCarty、Carpenter和Perl, 2021）。此外，许多州和地方政府自行出台了驱逐禁令，并实施了一系列支持租户的措施，如禁止切断公用事业服务、禁止房东收取滞纳金、禁止房东将未支付租金报告至信用机构，或为租户在驱逐程序中提供法律援助（Benfer等, 2022）。最后，除了提供ERA资金外，《美国救援计划》还为所有家庭提供了大量现金援助，无论他们是否符合ERA的资格条件。13例如，一个四口之家，家中有两个六岁以下的儿童，2020年收入低于贫困线（26,500美元），将从第三轮经济影响支付（EIP）中获得5,600美元，并从儿童税收抵免（CTC）的增强中