为投资和其他支出需求创造财政空间的选择 ： 德国

为投资和其他支出需求创造财政空间的选择 Galen Sher SIP / 2024 / 034 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年7月1日完成时可获得的信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 230号单独发布。 2024七月 IMF精选议题文件 欧洲部 为投资和其他支出需求创造财政空间的选择，德国由Galen Sher编写* 授权发行由Kevin Fletcher于2024年7月 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年7月1日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 230号单独发布。 摘要：德国需要更高水平的公共投资。与此同时，该国正面临养老金、医疗保健、长期护理和国防支出不断上升的问题。如果德国最终按照国际货币基金组织工作人员的建议适度放松其国家财政规则，这将创造一些财政空间，但仅靠德国本身是不够的。因此，本文探讨了德国通过减少公共支出和增加收入，同时最大程度地减少经济相关成本来产生额外的财政空间的选择。为了帮助进行这一探索，本文还研究了德国的支出和收入水平在国际比较中脱颖而出的领域。产生财政空间的选择包括：（i）提高医疗保健支出的效率；（ii）稳定社会保障体系的财务；（iii）消除对环境有害的补贴；（iv）提高商品和服务税的收入；（v）提高财产。税，堵住遗产税的漏洞；（六）获取政府金融资产较高的收益。 推荐引用:Galen Sher. Options for Creating Fancial Room for Investment and Other Spending Nedes. IMF Selected Issues Paper(SIP / 2024 / 034). Washington, D. C.: Internationa Monetary Fund. 选定的问题文件 为投资和其他支出需求创造财政空间的选择 Germany 德国 选定的问题 2024年7月1日 批准人欧洲部 由Galen Sher编写 CONTENTS A.Introduction3B.德国政府收支水平的国际比较5C.选项1：在医疗保健支出中寻找效率6D.备选案文2：稳定社会保障资金8E.备选方案3：消除对环境有害的补贴10F.选项4：提高商品和服务税收13G.选项5：提高财产税并消除继承和礼物税的漏洞14H.方案六：从政府资产中获得更高的回报16I.Conclusion17 Figures 1.投资需求高，支出压力将上升42.高公共卫生支出63.政府转移到社会保障84.高高龄和幸存者养老金和高实物福利115.2018年能源补贴136.低商品和服务税收入147.低财产税收入158.资产收入低17 德国 TABLES 1.与其他发达经济体相比的收入和支出62.2018年有害环境补贴12 18 为投资和其他支出需求创建财务室的选项1 德国需要更高水平的公共投资。与此同时，该国正面临与老龄化相关的养老金、医疗保健和长期护理支出不断上升，以及与俄罗斯在乌克兰战争相关的国防支出压力不断上升。如果德国最终按照国际货币基金组织工作人员的建议适度放松其国家财政规则，这将创造一些财政空间，通过更高的赤字来适应这些不断上升的支出压力，但仅靠德国本身是不够的。2因此，本章探讨了德国通过减少公共支出和增加收入，同时最大限度地减少经济相关成本来创造额外的财政空间的选择。为了帮助这一探索，本章还研究了德国的支出和收入水平在国际比较中脱颖而出的领域。产生财政空间的选择包括：（i）提高医疗保健支出的效率；（ii）稳定社会保障体系的财务；（iii）消除对环境有害的补贴；（iv）提高商品和服务税的收入；（v）提高财产税并弥补遗产税的漏洞；（vi）从政府的金融资产中获得更高的回报。 A.Introduction 1.从中期来看，德国面临来自老龄化和国防的支出压力不断上升，以及扩大对交通、能源、通信和其他基础设施的公共投资的需求。 与老龄化相关的健康和养老金支出。欧盟委员会《2024年老龄化报告》（Eropea Commissio 2024）估计，未来五年德国的公共养老金和医疗支出将分别增加GDP的0.6％和0.3％（图1，左），到2040年将增加0.9％和0.7％。向养老金系统的缴费和联邦转移均准自动增加。3因此，根据政府的《2023年养老金保险报告》（联邦劳动和社会事务部2023年），预计到2030年，联邦政府向养老金系统的转移将增加320亿欧元，或根据员工的GDP预测，占GDP的0.3个百分点。 国防开支。为了实现北约的目标，德国的国防开支也可能会增加短期内占GDP的0.3％。虽然国防专项资金将为其中的一部分提供资金， 预计该基金的三分之二将在今年年底前承诺，该基金本身将于2027年到期。 公共基础设施投资。需要大量额外投资来升级交通、能源、通信和其他领域的基础设施。例如，从2018年9月开始的最新工程检查显示，联邦高速公路上所有桥梁中有10.4％的损坏或缺陷会影响其结构稳定性或造成不安全的交通流。因此，需要立即维修，并可能需要限制使用或额外警告以保持交通安全（在Haardt 1999中解释的等级在3.0和3.4之间）。另有1.7％的此类桥梁的状况甚至更糟，具有严重的结构缺陷或造成严重的交通不安全（评级在3.5至4.0之间）。4尽管公共投资占GDP的比重从2018年的2.3%增加到2023年的2.6%，但德国在这一领域仍接近发达经济体的垫底（图1，右图）。5 4所需的公共基础设施的其他示例包括绿色能源（i。Procedres.，可再生电力生产和电网)和光纤连接。每年的公共投资需要至少增加GDP的0.2％，以实现德国的气候目标（Brad ad R ö mer 2022）。在过去的12个月中，光纤连接迅速扩展，但现在仅通过德国28％的家庭，而欧盟国家（IMF 2024）的平均水平为57％。 5一般政府范围的差异可能使这种跨国比较有些不确定，例如德国的国家铁路公司（Detsche Bah）不包括在德国的一般政府统计数据中。近年来，它的投资约占GDP的0.4％。另一个不确定性的来源，这将增加德国对公共投资的估计需求，是该国需要在多大程度上补偿多年的投资不足（相对于同行国家）和一段时期的过度投资。 债务可持续性风险较低。6此外，债务制动可能需要在2024年这样的年份进行过度调整，此时逃避条款首次未激活（经过几年的激活）。因此，当局应考虑提高年度赤字限额，如IMF（2024）所述，这将为所需的公共投资创造空间，同时仍将债务比率保持在下降轨道上。 3.然而，仅仅调整债务制动规则是不够的。如上所述，调整债务制动将创造巨大的财政空间，以适应不断上升的中期支出压力，但这样的宽松政策并不能完全解决这些问题。因此，还需要可靠的中期财政计划和减少赤字的改革来抵消这些压力并减少政策不确定性。在缺乏精心策划的财政结构改革的情况下，不断上升的支出压力可能会排挤公共投资等高优先级支出和/或需要增加减少增长的扭曲性税收。例如，中期计划假设养恤金缴款率将大幅增加(下文D节)。这种增长可能会加剧劳动力市场的扭曲，特别是在医疗保险缴款同时增加的情况下。 4.因此，本文确定了通过潜在的支出减少和收入增加来创造额外的财政空间的几种选择。由此产生的政策选择菜单是通过研究德国在与其他发达经济体的简单比较中脱颖而出的领域来指导的。菜单还部分受到关注措施的指导（i）经济成本预计将受到限制，因为该措施不会强烈扭曲重要的经济选择或抵消先前存在的扭曲；和/或（ii）该措施有助于实现减轻气候变化或减少不平等等社会目标。本文提出了比必要更多的选项，这意味着并非所有选项都需要采用。各种选择之间的选择将取决于社会偏好，例如政府的规模。 B.德国政府收支水平的国际比较 5.德国的政府（相对于GDP）比大多数其他发达经济体都要大（表1）。在2015 - 19年期间，一般政府-联邦，州和市政府以及社会保障体系-占GDP的比重比发达经济体中值高出3.7个百分点。7德国政府的收入甚至更大，超过同期发达经济体中位数的收入占GDP的5.2个百分点，这反映了德国倾向于产生较小的财政赤字。德国的收入更大，因为其庞大的福利国家，这意味着德国接受了更多的社会贡献，在社会福利上的支出也比其他国家多得多。 发达经济体。另一方面，德国的税收收入（占GDP的1.2个百分点）低于其他发达经济体，这是由商品和服务税以及财产税降低推动的。与其他发达经济体相比，德国的福利国家也占其高支出的比例。如果从社会转移到其他类型的公共支出来看，德国的这些支出几乎都低于中等发达经济体。例如，公共部门雇员的薪酬支出大大低于发达经济体的中位数（占GDP的2.7个百分点）。 C.选项1：在医疗保健支出中寻找效率 6.德国（公共和私人）卫生支出占GDP的比重很高。反过来，这似乎是由以下事实驱动的：德国在经合组织中消费的医疗服务量第二高，仅次于美国（见2020年经合组织的图3）。例如，德国在2019年每人使用了9.8次当面医生咨询，而法国仅为5.9次，丹麦仅为3.9次。8如此大量的医疗保健 同样，德国在2019年每人出院25名患者，而法国为17名，丹麦为15名，这说明德国的医院使用率更高。 德国的消费超过了医疗保健价格，德国的医疗保健价格低于经合组织国家的中位数（OECD 2020）。此外，德国卫生支出在国内生产总值中所占的比例似乎并不能完全解释德国人口比大多数其他经合组织国家都要老。例如，在可获得数据的15个国家的样本中，德国的人均卫生支出排名第二，即使在调整了老年人口之后（Morga和Meller 2023）。 7.与大多数发达经济体相比，德国政府在医疗保健方面的支出更多，尤其是医疗产品和设备以及门诊服务。甚至在COVID - 19大流行之前，德国在医疗保健方面的支出就超过了中等发达经济体。它花费了大约2015 - 19年期间占GDP的比例增加了0.6个百分点，这一超额支出增加到2020 - 22年1.1个百分点（图2）。医疗支出超额反映了医疗产品、器具和设备以及门诊服务的超额支出，尽管德国在医院服务上的支出低于发达经济体的中位数。在2015 - 19年期间，医疗产品，器具和设备支出占GDP的比重比发达经济体中值高出0.9个百分点，而门诊服务支出则高出0.6个百分点。 8.通过改革定价结构以消除不必要的程序，可以减少德国在门诊服务上的高额公共支出。联邦卫生部（2024年）指出，德国对医院报销的统一收费制度鼓励医院最大限度地增加接受治疗的患者数量，即使在没有医疗理由进行治疗的情况下也是如此。议会目前正在辩论一项法律（Krankenhausververversorgsverbesserungsgesetz），该法律将改变这些激励措施。 9.医疗产品、器具和设备的成本也可以通过更多地使用联合采购和数字化采购来降低。德国的公共采购约占GDP的15％，这很高，表明可以节省材料。在德国，采购是分散的，大约有30, 000个分散的组织负责采购。这个群体包括大约11, 000个城市，其中58％的公共采购发生在那里。OECD建议德国更多地利用联合采购来实现规模经济和数字化采购以降低行政成本（OECD 2019；OECD 2023）。这些建议也可能适用于医疗保健行业的采购，尽管德国已经在该行业开展了几项联合采购举措。例如，医疗技术产品在联邦政府平台Kafhas des Bdes（OECD2019）上上市，在区域一级，药品由AGKAMED和GDEKK（欧盟委员会2022）等集团联合购买。9 德国 D.备选案文2：稳定社会保障资金 10.德国的社会福利体系比其他国家更大，并且依赖于联邦，州和地方政府的大量转移。根据政府财政统计（GFS）数据库的数据，在2015 - 19年期间，德国的社会福利，包括疾病，失业，退休，住房，教育和家庭福利，占GDP的24％