碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收

2021 年 10 月. 柏林, 德国Christopher Kardish, Jana Elbrecht, and William Acworth (Secretariat of the International Carbon Action Partnership)碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收 引用为Kardish, C., Elbrecht, J., and Acworth, W. (2021). Carbon Leakage and Competitiveness: California 's Treatment of Imported Electricity and New Zealand' s Synthetic Greenshore Gas Levy. Berlin: ICAP.Acknowledgments我们要感谢加利福尼亚州和新西兰的代表，他们在 2021 年第一季度与 ICAP 成员的单独研讨会上分享了他们的经验，并在起草本报告期间提供了他们的专业知识。其中包括斯科特 · 格列佛 （ 新西兰 ），泰德 · 贾米森 （ 新西兰 ），雷切尔 · 戈尔德 （ 加利福尼亚 ），马克 · 西波拉 （ 加利福尼亚 ），杰森 · 格雷 （ 加利福尼亚 ） 和德里克 · 尼克松 （ 加利福尼亚 ） 。我们还感谢 ICAP 其他成员管辖区的代表在研讨会期间为讨论做出贡献并就本报告提供投入，以及 Michael Mehlig （ 麻省理工学院 ） 和 Karste Nehoff （ 德国经济研究所 ） 作为其他讨论者参加研讨会。免责声明本报告中的调查结果和意见是作者的意见 ， 不一定反映 ICAP 或其成员的观点 ， 也不一定反映对本文所述任何方法的认可。封面照片 ： Jean Michael ， unsplash 碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收3目录1Introduction52加州对进口电力的处理62.1.背景62.2.加州如何处理进口电力62.3.加州的政策经验72.4.加州处理进口电力的探讨与启示103新西兰对进口 SGG 征税123.1.背景123.2.新西兰的 SGG 税如何运作133.3.新西兰的政策经验143.4.新西兰 SGG 税的探讨与借鉴164References __185附件 __20数字列表......................................................................................................................................................8........................................................................................................................................................9....................................................................................................................................................14 碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收4首字母缩略词BCA边界碳调整CAISO加州独立系统运营商CARB加州空气资源委员会CBAM碳边界调整机制CaT上限与交易CER认证减排量EIA能源信息管理局EIM能源失衡市场EPA环境保护局ETS排放交易系统 / 方案FERC联邦能源管理委员会FJD第一司法管辖区交付人关贸总协定关税与贸易总协定GHG温室气体GWP全球变暖潜势HFC氢氟烃ICAP国际碳行动伙伴关系MRR强制性温室气体报告条例MWh兆瓦时新西兰 ETS新西兰 ETSNZD新西兰元NZU新西兰股PFC全氟化碳SF6六氟化硫SGG合成温室气体WCI西方气候倡议WECC西部电力协调委员会WTO世界贸易组织 1Introduction在碳价格和气候目标水平不平等的世界中，拥有排放交易系统 （ ETS ） 和其他形式的碳定价的司法管辖区面临着对经济竞争力和碳泄漏的担忧。虽然《巴黎协定》扩大了对全球减排努力的参与，但随着不同司法管辖区以不同的速度加强其国内气候政策，碳价格可能会继续存在显著差异。特别是随着碳价格的上涨和排放上限的下降以及减排成本的上升，人们也会对解决碳泄漏和竞争力问题的措施感兴趣。ETS 通过免费为脆弱行业提供配额来解决碳泄漏的风险，但是这种方法可能不适用于所有泄漏风险的情况，并且与净零排放的长期气候目标不兼容 （ Acworth 等人。， 2020 年 ） 。对于某些司法管辖区而言，这可能不是一种可持续的方法，并且在碳价格大幅上涨的情况下，其有效性可能会越来越低。因此，解决泄漏和竞争力风险的其他方法可能会继续吸引人们的兴趣，这些方法可能会越来越侧重于跨境贸易。在政策辩论中获得关注的两个想法是边界碳调整 （ BCA ） 和消费收费。BCA 根据其嵌入排放量对进口商品征收关税或其他财政措施，目的是平衡不同司法管辖区之间的碳成本差异。它们还可能包括国内出口到没有可比排放定价的市场的退税或豁免，但根据世界贸易组织 （ WTO ） 作为禁止的补贴，这一增加可能面临法律障碍 （ Cosbey 等人。， 2019 ； 梅林等人。， 2019 年 ） 。理想情况下，BCA 将提供足够的泄漏保护，以便可以中止或逐步淘汰免费分配。消费费用将继续免费分配以维持泄漏保护，但在国内生产和进口商品的消费点上增加了额外成本，以通过低碳替代品，更有效地使用材料和循环经济来更好地激励下游减排 （ Nehoff 等人。, 2016) 。虽然没有司法管辖区实施 BCA 或通常设想的消费收费，但有些司法管辖区实施了类似于两者的措施。因此，他们的经验可能对其他司法管辖区在考虑边界措施时有用。国际碳行动伙伴关系 （ ICAP ） 在 2021 年第一季度与成员管辖区就两项此类政策举行了两次研讨会 ： 第一次是关于新西兰对含有合成温室气体 （ SGG ） 的进口商品征税，第二次是关于加利福尼亚州对进口电力的方法。以下报告借鉴了这些研讨会以及政策文件和学术文献。它概述了这两项政策，并讨论了两者与 BCA 设计和消费费用的关系，旨在为考虑此类边界措施的司法管辖区提供经验教训。加州和新西兰的案例都强调了政策设计和实施中的关键挑战，包括那些特定于环境的挑战，以及那些对其他司法管辖区可能更难的挑战，例如确定进口商品或电力的排放强度。根据边境政策的范围和更广泛的市场背景，这些挑战可能会增加。然而，加州和新西兰的案例为司法管辖区如何导航提供了一个视角。 碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收6在其气候政策框架内不断提高边境相关措施的有效性的挑战。2加州对进口电力的处理2.1.背景加州的限额与交易 （ CaT ） 计划于 2012 年开始实施，涵盖该州的电力，工业，建筑和运输部门，总计约占温室气体排放总量的 80 ％ 。该计划的任务基于 2006 年《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》或《大会法案》 （ AB ） 32 。该法案要求加州空气资源委员会 （ CARB ） 减少全州范围内的温室气体 （ GHG ） 排放，其定义为包括在州外产生但在州内消耗的电力。因此，当加利福尼亚州制定其 CaT 计划时，就提出了涵盖进口电力的要求，进口电力的排放量也包括在上限中。1电力进口一直占加州总电力供应的 30% 左右 (能源信息管理局 [EIA]，2021 年) 。加利福尼亚州是西部电力协调委员会 （ WECC ） 电网的一部分，该电网连接 14 个美国S.州、加拿大两个省和墨西哥下加利福尼亚州的一部分。由于该州是互连电网的一部分，因此进口电力的覆盖范围也可以帮助解决当温室气体排放在一个地区没有得到统一监管时可能出现的碳泄漏问题。2.2.加州如何处理进口电力根据加州 CaT 计划 ， 负责首先向加州电网供电的一方被视为电力进口商 ， 因此面临报告和合规义务。2第一个管辖交付者 （ FJD ） 方法是作为西方气候倡议 （ WCI ） 设计建议的一部分而开发的3to ensure like treatment of importers and in - state generator in a legally and administratively liable way. Under the Mandatory Greenge Gas Reporting Regulation (MRR), California power plants must annual report facility - level emissions.电力进口商有义务按来源报告所有以兆瓦时 （ MWh ） 为单位的电力。Imported electricity is reported under the MRR as either a specified or unspecified source. The MRR requires that imports be reported as specified when the importer can laim a specific generation facility as the source of the imported electricity, throv地说1有关加州在设定上限期间如何纳入进口电力的更多信息 ， 请参阅加州空气资源委员会 （ CARB ） （ 2010 年 ） ， 《 2010 年规则制定员工报告》 ， 附录 E ： 设定排放上限和 CARB （ 2007 年 ） ， 员工报告 ： 加州温室气体排放水平和 2020 年排放限值。2加利福尼亚州在其 （ 《加利福尼亚州温室气体排放和基于市场的合规机制规定》 ， 2018 年 ） 中规定了电力进口商的合规义务。3 WCI 是美国各州和加拿大各省之间的合作，于 2008 年发布了区域限额与交易计划的设计建议。根据这些建议，FJD 要么是 WCI 辖区内的发电机，要么是 WCI 辖区拥有监管权限的第一个提供电力的实体。建议指出，这种方法旨在解决泄漏的可能性，而不会破坏批发电力市场 （ 西方气候倡议 （ 2008 ） 。 碳泄漏和竞争力 ： 加利福尼亚州对进口电力的处理和新西兰的合成温室气体征收7合同 ， 以及当进口商有直接交付的证据时。指定的进口为每个设施分配了特定的排放系数 ， 该排放系数由 CARB 根据上一年的数据计算。该数据由美国环境保护署 （ EPA ） 或美国能源信息署 （ EIA ） 收集。对于可再生能源 ， 排放系数通常为零。4未指定的进口 (没有直接交货或合同证明的进口) 被分配了默认排放系数0.428 MtCO2e / MWh，与单循环天然气厂的排放系数相似，反映了 WECC 中能够响应需求的边际增加而产生额外电力的资源平均排放率。该因素是通过 WCI 设计过程开发的，并于 2010 年最终确定。在此设计过程中，政策制定者确定，可再生能源和水力发电设施等低排放源很少 （ 如果有的话 ） 作为进口到 WCI 辖区的边际单位，因为它们通常是在其原产地市场上首先发送的。CARB 审查了这一因素，作为其 2018 年规则制定过程的一部分，发现它继续符合 WECC 边际发电的平均排放率。5覆盖进口电力的一个重大挑战是防止资源洗牌，这种情况发生在电力进口商从州外发电机重新分配生产，以便将低排放生产进口到加利福尼亚，而在没有排放定价的州消耗高排放生产。在这种假设的情况下，电力生产商的总排放量没有减少，但电