可再生能源电价附加补助资金的发展演变与资产证券化展望

专题研究 | 资产支持证券 1 可再生能源电价附加补助资金的发展演变与资产证券化展望 目录 一、国补申请和发放流程变迁 ............... 2 二、国补拖欠的背景和难点 ................... 5 三、可再生能源电价附加补助资金资产证券化的发展展望 ................................... 7 可再生能源发电项目利用风能、太阳能、水能、地热能和生物质等可再生的自然资源发电，符合国家政策导向。因此国家在可再生能源发展基金中专门设立了可再生能源电价附加补助资金，帮助可再生能源发电项目快速发展。但受制于可再生能源发电项目前期投资规模较大、大量可再生能源项目未被纳入补贴目录以及电价附加总额不足和征收难及预期等因素共同导致的国补拖欠严重等问题使可再生能源发电运营企业面临重大挑战。如何有效化解存量拖欠的国补，提升企业再融资能力和投资意愿，成为影响我国可再生能源运营企业和相关行业健康发展的重要因素。 在可再生能源电价补贴缺口逐年扩大的背景下，越来越多的企业以可再生能源电价附加补助作为基础资产发行资产证券化产品。从资产的角度来看，以可再生能源电价附加补助资金作为基础资产相较于其他类型资产具备一定优势，近年来该类型基础资产产品发行数量也呈现一定加速发展的趋势，创新产品不断涌现。受国补拖欠影响较大的中小型发电企业如何通过交易结构创新等方式参与该类资产证券化产品的发行，将是该类产品创新的技术难点。预计可再生能源电价附加补助资金资产证券化将保持加速发展的趋势，产品形式也将更加丰富，随着相关政策的逐渐补充完善和市场创新推动，中小型发电企业或将可以通过资产证券化的方式缓解自身国补拖欠压力。 分析师 裘季维 010-67413459 结构融资部 分析师 qiujiwei@dagongcredit.com 客户服务 电话：010-67413300 客服：4008-84-4008 Email：research@dagongcredit.com 2020年11月9日 专题研究 资产支持证券 专题研究 | 资产支持证券 2 可再生能源发电项目利用风能、太阳能、水能、地热能和生物质等可再生资源发电，符合国家政策导向。2011年国家在可再生能源发展基金中专门设立了可再生能源电价附加补助资金（以下简称“国补”），帮助可再生能源发电项目快速发展。但受制于可再生能源发电项目前期投资规模较大、大量可再生能源项目未被纳入补贴目录以及电价附加总额不足和征收难及预期等因素共同导致的国补拖欠严重等问题使可再生能源发电运营企业面临重大挑战。如何有效化解存量拖欠的国补，提升企业再融资能力和投资意愿，成为影响我国可再生能源运营企业和相关行业健康发展的重要因素。 近年来，可再生能源电价附加补助资产证券化项目在市场火热发行。预计通过可再生能源电价附加补助资产证券化的方式是缓解国补拖欠的可行路径之一：一来部分发电企业在资产证券化市场上已有诸多尝试，产品模式相对成熟；二来在全球货币宽松的背景下，从发债成本角度来说是相对最优选择；三来在中央“六保、六稳”的政策下，通过国家电网或运营企业发债来解决存量项目国补问题，有助于保障产业链及供应链、促进行业发展、稳定投资和就业，保障我国可再生能源行业领跑全球的市场地位。 一、可再生能源基金收取和发放流程变迁 根据利用的能源类型不同,清洁能源发电项目选址较为考究，相对于一般的火电项目建设周期长，资金回笼慢，同时由于前期清洁能源技术不够成熟投资成本高昂。为促进清洁能源发电项目的发展，国家制定一系列法律法规和补贴政策，其中财政激励是我国可再生能源行业实现快速发展的原因之一。为适应清洁能源发电项目的发展需求，电价附加补助资金的收取和发放流程经历了多次变迁。 1、2006～2011年可再生能源发展基金成立前电价补贴收取和发放流程 2006～2011年，发电企业获得的是清洁能源发电补贴收入，根据《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格【2006】7号）和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》（发改价格【2007】44号）收取和调配。具体来看，电网公司依法向电力用户征收电价附加并单独记账；各地区电网公司通过交易配额以达到收支平衡的目的，同时发改委电监会负责在全国范围内统筹管理配额，最终电网公司通过上报认定的方式获得核准支付发电企业的电价补贴（优先本省发电企业）。 专题研究 | 资产支持证券 3 图1 2006～2011年可再生能源发展基金成立前电价补贴收取和发放流程 资料来源：根据财政部、国家能源局和国家发改委文件整理 2、2011～2019年可再生能源发展基金成立后电价补贴收取和发放流程 2011～2019年，电价补贴的发放和认定主要通过补贴目录管理的方式进行，由财政部、发改委、能源局将符合标准的发电企业列入补贴目录，并依照目录发放补贴。2011年11月29日，财政部、发改委、能源局发布《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综[2011]115号），从此电价附加不再由电网公司单独记账，而是在电网公司代征后全额上缴国库。可再生能源发展基金主要资金来源除包括上述依法向符合征收条件的电力用户征收的可再生能源电价附加收入之外，还包括国家财政拨款，即政府公共财政预算安排的专项资金。 2011～2019年电价补贴的发放涉及的审核及拨付流程较多。根据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建〔2012〕102号），可再生能源发电企业、可再生能源发电接网工程项目单位、公共可再生能源独立电力系统项目单位，按属地原则向所在地省级财政、价格、能源主管部门提出资金补助申请；省级财政、价格、能源主管部门初审后联合上报财政部、国家发展改革委、国家能源局；财政部根据可再生能源电价附加收入、省级电网公司和地方独立电网公司资金申请等情况，将可再生能源电价附加补助资金拨付到省级财政部门；省级财政部门按照国库管理制度有关规定及时拨付资金至电网公司，并由电网公司将资金分配至所在地发电企业。 专题研究 | 资产支持证券 4 图2 2011～2019年可再生能源发展基金成立后电价补贴收取和发放流程 资料来源：根据财政部、国家能源局和国家发改委文件整理 随着我国清洁能源发电的快速发展，以风电和光伏为主的发电技术持续进步带动新增风电和光伏发电项目成本的显著下降，但同时补贴资金缺口滚存金额逐年放大，前期大量符合条件的可再生能源项目尚未被纳入补贴目录。 3、2020年以来电价补贴收取和发放流程 2020年以来，国家先后印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建[2020]4号）、《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建〔2020〕5号）、《关于开展可再生能源发电补贴项目清单有关工作的通知》(财办建〔2020〕6号)等文件，基本明确了对增量项目“以收定支”，即新增补贴项目规模由新增补贴收入决定，做到新增不拖欠；对存量项目实行清单管理，进入清单项目即确权，对于已纳入1～7批补助目录的可再生能源项目将直接纳入补贴清单。同时，放开目录管理，由电网公司确认符合补贴条件的项目列入清单并确定先后拨付补助资金顺序，审批流程大幅简化。申请时间由每季度第三个月10前申请变更为每年3月30日前申请，最新的可再生能源基金发放流程为由电网公司依据清单向财政部提出补贴申请，财政部按规定拨付补贴资金，电网公司在收到补助后，一般应在10个工作日内，按照目录优先顺序及结算要求兑付给发电企业。 2020年10月20日，财政部、发展改革委、国家能源局发布《关于《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知》（财建〔2020〕426号）(简称“通知”)，进一步明确可再生能源电价附加补助资金结算规则，详细规定了风电、光伏、生物质发电项目全生命周期的合理利用小时数。通知提出，按照《可再生能源电价附加补助资金管理办法》规定纳入可再生能源发电补贴清单范围的项目，风电、光伏发电项目自并网之日起满20年后，生物质发电项目自并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，不再享受 专题研究 | 资产支持证券 5 中央财政补贴资金，核发绿证准许参与绿证交易。 图3 2020年以来电价补贴收取和发放流程1 资料来源：根据财政部、国家能源局和国家发改委文件整理 二、国补拖欠背景和行业难点 2009年以来，在国家政策的鼓励下，清洁能源发电项目实现高速发展，但同时补贴缺口也呈现逐年扩大的态势。根据公开资料测算，2019年末国补缺口为2,000亿元左右，预计2020年末将达到3,000亿元左右的规模，国补拖欠已经成为影响可再生能源发电运营企业发展的重要因素。造成国补拖欠的主要原因为： 1、近十年可再生能源发电行业发展迅速，与之对应的补贴需求越来越大 2009年以来，以风力发电和光伏发电为代表的非水清洁能源发电项目高速发展并取得了傲人的成绩，我国光伏发电产业规模连续多年世界第一，光伏发电技术在国际市场拥有绝对竞争优势；风电领域建立了完整的设备制造产业链，风电开发规模稳居世界首位；风力发电累计装机容量从2009年的1,759.64万千瓦跃升至2019年的21,005万千瓦，年复合增长率25.28%；光伏发电装机累计装机容量从2009年2.5万千瓦激增至2019年的20,468万千瓦，年复合增长率达到了126.85%。风力和光伏发电装机容量的不断攀升不光优化了发电结构，提升了产业技术储备和应用能力，与之对应的是补助需求也越来越大。 1 光伏扶贫项目、可再生能源独立电力系统和地方独立电网企业由项目所在地省级财政、价格、能源主管部门提出申请。 专题研究 | 资产支持证券 6 图4 2009～2019年风力发电和光伏发电累计装机容量（单位：万千瓦） 资料来源：中国电力企业联合会、大公国际整理 2、电价附加补助资金征收率不足，实际征收数额远低于应征收数额 2009年以来，随着我国经济体量屡创新高，各行业蓬勃发展以及人均生活质量不断提升，对电力的需要和用量也呈上涨趋势。二三产业用电量从2009年的31,080.10亿千瓦时增长到2019年61,225.82亿千瓦时，城乡居民生活用电从2009年的4,575.16亿千瓦增长到2019年的10,249.81亿千瓦。为满足经济发展和国民的用电需求，国家在大力发展电力行业的同时也多次提高清洁能源电价附加补助资金的征收标准。 图5 2009～2019年第二、三产业和居民用电量（单位：亿千瓦） 资料来源：Wind、国家能源局、中国电力企业联合会、大公国际整理 自2006年开始征收清洁能源电价附加从2厘/千瓦时经过5次价格调整，到2016年开始对二三产业用电用户按1.9分/千瓦时的标准征收至今。2012年电价附加收入收归国库，截至2019年，可再生能源发展基金累计征收和发放电价附加4,507.89亿元和4,438.61亿元。但各地方广泛存在着只对公共电网工商业用户征收，对自备电厂用户、地方电网用电长期未征、050001000015000200002500020092010201120122013201420152016201720182019风电光伏010,00020,00030,