“平急两用”公共基础设施政策解读与债市观察

邮箱：research@fecr.com.cn “平急两用”公共基础设施政策解读与债市观察 摘要 相关研究报告： “平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可为旅游、康养、休闲等产业提供设施支持，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。“平急两用”概念于2021年10月在官方文件中已提出，旨在提升成渝地区公共设施的应急转换能力。2023年4月，国家发改委在北京举办“平急两用”设施建设现场会议，明确了项目的功能定位和建设思路，并强调超大特大城市的引领作用。同年7月，国务院通过指导意见，将超大特大城市“平急两用”设施建设上升为国家战略。此后，多个重要会议均强调支持该类项目建设。同年12月，上交所提出通过债券融资等方式推进相关工程。近期举办的十四届全国人大二次会议期间，住建部和国家金融监管总局表示将继续推进“平急两用”设施建设和相关融资支持。 1.《超大特大城市城中村改造债务融资前瞻》，2024.02.27 2.《保租房REITs投资要点浅析 和 首 批 产 品 概 览 》 ，2022.08.19 从功能定位看，“平急两用”公共基础设施不仅助力地方经济发展，更能在紧急状况下迅速转换为应急设施，提高城市的韧性和可持续性；从涉及领域看，项目类型从最初的旅游居住设施和医疗应急服务点，逐步扩展至城郊大型仓储、高速服务区等多个领域；从建设思路看，政策强调平衡好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”时与“急”时的关系，要求务实创新，坚持统筹增量与盘活存量的原则，实现效益最大化；从资金来源看，“平急两用”项目资金主要有财政资金、民间资本和金融支持等三方面来源，其中政府通过财政拨款等专项资金为设施建设提供补贴，民间资本通过投资、合资等方式参与项目建设，金融市场通过贷款、债券等方式提供资金支持。近期，全国首单“平急两用”债务融资工具和首单“平急两用”资产证券化产品分别在银行间债券市场和深圳证券交易所成功发行上市，为“平急两用”项目融资开创了新途径。 展望未来，“平急两用”公共基础设施项目将在全国范围内发挥更大的作用。随着相关法规制度、建造标准体系等方面的完善，债券市场对“平急两用”项目支持力度的加强，这一政策有望为构建更加安全、韧性、可持续的城市提供有力支撑，或将成为各地方政府统筹发展与安全的重要手段。 一、“平急两用”政策脉络 “平急两用”概念早前于2021年10月在中共中央、国务院发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》文件中提及，要求在成渝地区推广实施公共设施平急两用改造，提升平急转换能力（表1）。该文件初步体现了国家在加强公共卫生应急管理体系建设、提升城市应对突发事件能力方面的政策思路，反映了国家对公共安全和公共卫生问题的高度重视。 2023年4月，国家发展改革委在北京举办“平急两用”设施建设现场会，农业农村部、国家疾控局等7个部门，国家开发银行，以及21个超大特大城市及所在省份相关负责人共同参加。此次会议具体阐述了“平急两用”设施的功能定位和建设思路，强调平衡好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”时与“急”时的关系，并要求务实创新、超大特大城市引领示范。同月，中共中央政治局会议强调在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。 2023年7月，国务院审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。该文件标志着在超大特大城市中推进“平急两用”公共基础设施建设已正式成为国家层面的重要战略。同月，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议在北京召开。随后的中央金融工作会议、央行货币政策报告、中央经济工作会议等也分别强调加大对“平急两用”设施建设的支持力度。 2023年12月，上交所召开“三大工程”债券发行人座谈会，指出将进一步推动相关企业通过债券融资、存量资产证券化等方式推进“三大工程”建设。 2024年3月，十四届全国人大二次会议期间，住建部部长倪虹在民生主题记者会上表示，今年将推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，这既是利民之举，又是发展之计，也是转型之策。国家金融监管总局局长李云泽在第三场“部长通道”集中采访活动中也表示，今年将推动落实城市房地产融资协调机制，大力支持保障房等“三大工程”建设。 二、“平急两用”政策解读 （一）“平急两用”功能定位 “平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，兼具商业和公益属性，能有效统筹发展与安全。一方面，“平急两用”设施可以发挥其商业价值，“平时”可为旅游、康养、休闲等产业提供设施支持，促进地方经济发展；另一方面，“平急两用”设施可以体现其公益价值，“急时”可转换 为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求，提高城市的韧性和可持续性，以应对突发的公共安全和卫生事件，保障人民生命安全。当前，“平急两用”公共基础设施建设与城中村改造、保障性住房共同构成“三大工程”，是房地产发展新模式的重要抓手，也是增加投资消费需求、稳定宏观经济的重要举措。 （二）“平急两用”涉及领域 根据2023年4月国家发改委在“平急两用”设施建设现场会上提出的“建设改造一批‘平急两用’的民宿和酒店、储备一批单体大型方舱医院、升级一批应急医疗服务点”，“平急两用”项目涉及领域最初或主要围绕在旅游居住设施和医疗应急服务点。此外，在各地落实政策的行动中，又出现了城郊大型仓储、高速服务区等领域项目。 （三）“平急两用”建设思路 1.超大特大城市引领 根据国务院规定，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上、1000万以下的城市为特大城市。根据住建部发布的《2022年城市建设统计年鉴》数据显示，目前国内超大城市有10个（包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州）、特大城市有9个（包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州）。 超大特大城市作为国家经济发展的重要引擎和人口集聚的中心，其城市基础设施的建设和管理水平直接关系到城市的可持续发展和社会稳定。超大特大城市在遇到突发事件时，由于人口规模大、城市分工细，更容易受到冲击，出现应急能力不足的问题。在“平急两用”设施的建设上，政策强调超大特大城市的引领示范作用，应率先进行规划和实施。通过在这些城市中建设一批具有示范效应的“平急两用”设施，不仅可以提升城市自身的应急响应能力，还可以为其他城市提供经验和借鉴，推动全国范围内“平急两用”设施的建设和发展。 2.统筹增量与盘活存量 “平急两用”设施的建设过程中，需坚持统筹增量与盘活存量的原则。一方面，要根据城市发展的需要和应急管理的需求，科学规划新建一批设施，增加城市的应急保障能力。另一方面，要积极盘活城市现有的低效和闲置资源，通过改造、升级等方式，将其转化为“平急两用”设施，提高资源的利用效率。这种统筹兼顾的做法，既可以满足城市发展的需要，又可以避免资源的浪费和重复建设。 3.坚持问题导向和目标导向 “平急两用”设施的建设应坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。首先，需深入分析和研究城市在应急管理方面存在的问题和短板，明确“平急两用”设施建设的目标和任务。其次，应根据问题和目标制定具体的实施方案和措施，确保“平急两用”设施的建设能够切实解决问题、实现目标。最后，要对实施过程和结果进行监督和评估，及时发现问题并进行改进和优化，确 保“平急两用”设施的建设能够取得实效。此外，建设过程还要注意完善政策体系、健全工作机制，以推动“平急两用”公共基础设施建设尽快落地见效。 4.防范财政金融、生态和安全生产风险 “平急两用”公共基础设施建设过程中，要注重财政金融、生态和安全生产等三方面的风险防范。在防范财政金融风险方面，或将加强财政预算管理和项目融资监管，以规范融资渠道和融资行为。同时，可能加强对金融机构的监管和引导，推动其积极参与“平急两用”设施建设，以提供稳定的金融支持，建立健全风险防控机制，及时发现和化解潜在的金融风险。在防范生态风险方面，“平急两用”项目建设应注重坚持生态优先、绿色发展的原则，切实保护生态环境，以实现可持续发展。例如，在项目规划和选址阶段，应充分考虑生态环境承载能力和保护要求，避免对生态敏感区域造成破坏。在施工过程中，应采取严格的环保措施，减少对环境的污染和破坏。在防范安全生产风险方面，项目建设和运营应严格遵守安全生产法规和标准，加强施工现场的安全管理，加强设施维护和保养，定期进行安全检查和评估，确保设施的安全性和稳定性。 （四）“平急两用”资金来源 1.财政资金 政府在“平急两用”设施建设中发挥重要的引领作用。中央和地方政府通过财政拨款，或基础设施建设奖补资金、配套的“平急两用”相关补助资金等专项资金，为“平急两用”设施的建设提供补贴支持。 2.民间资本 民间资本是“平急两用”设施建设的另一个重要资金来源。政府通过加强标准引导和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。民间资本的参与不仅能拓宽项目资金来源渠道，还有助于提高设施建设运营的效率和效益。当前，民间资本参与“平急两用”项目的方式或主要有两种：一是通过政府招商引资参与部分省市陆续推出的“平急两用”项目清单；二是将存量或新建项目向地方政府申请纳入该清单，一旦项目被纳入清单，就可以在专项资金、税收、融资等方面享受优惠政策。 3.金融支持 金融支持方面，金融机构通过提供贷款、发行债券等方式为“平急两用”设施建设提供资金支持。央行通过制定如PSL等针对“平急两用”设施建设的货币政策，加大对相关项目的金融支持力度。政策性银行、商业银行、证券公司等可以积极参与“平急两用”设施建设的融资活动，为相关企业提供贷款、发行债券（包括将“平急两用”设施的收益权转化为可交易证券的资产证券化产品）等金融服务。 三、各地行动与实践 （一）各地行动概览 根据政府网站等公开资料显示，自2023年下半年以来，已有多个超大特大城市出台“平急两用”设施建设行动方案或技术标准（表2）。 从出台技术指引情况来看，目前已有北京、上海、重庆、长沙、杭州等地已制定“平急两用”相关的技术标准或建设方案，南宁、成都、东莞、南宁等地也已开展相关标准或方案制定工作，更多地区的工作进展尚未能从公开渠道获知。 从项目投融资规模和结构来看，仅武汉、杭州、湖南等省市公布了首批“平急两用”项目分领域的投资规模情况（图1、图2），可以看出不同城市的项目结构差异较大，旅游居住设施、城郊大仓基地等领域的项目相对较多。根据各地投资规模及人口分布情况进行测算，本轮“平急两用”项目总投资额有望达到万亿水平。随着各地在“平急两用”公共基础设施建设方面的投入不断增加，“平急两用”项目预计将呈现出多元化、综合性的特点，以满足不同城市和地区在应对突发事件和提升城市韧性方面的多样化需求，并或将成为地方政府统筹发展与安全的重要手段。 （二）典型实践案例 1.北京市“平急两用”新型乡村社区 项目名称：北京市平谷区南独乐河镇南山村“平急两用”新型乡村社区 开发主体：该项目由北京市平谷区联扶实业管理有限公司与斯维登（上海）置业管理有限公司作为主要开发与设计单位，同时联合清华大学美术学院、南独乐河镇政府、当地村委会以及多个政府部门共同参与建设和运营管理。其中，北京市平谷区联扶实业管理有限公司主要从事商业综合体等物业管理服务，为北京市谷财集团有限 公司的全资子公司，其实际控制人为北京市平谷区人民政府国有资产监督管理委员会；斯维登(上海)置业管理有限公司成立于2018年，主要从事物业管理和房地产咨询，所有制属性为民营企业。 建设方案：南山村“平急两用”新型乡村社区项目主要涉及对南独乐河镇南山村一队的房屋、道路、污水设施、强弱电等基础设施进行全面改造升级。项目旨在将大地艺术、自然风貌和乡村文化