请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 16 证券研究报告 | 宏观深度 宏观研究 【粤开宏观】土地财政引发的挑战及应对 2024年02月19日 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 分析师：方堃 执业编号：S0300521050001 电话：010-83755575 邮箱：fangkun@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】1949-2023年中国各省份财政收入排名变迁》2024-02-08 《【粤开宏观】2024年地方实现高质量发展：四大看点》2024-02-04 《【粤开宏观】2023年中国区域经济图景：格局与变化》2024-01-31 《【粤开宏观】2023年城投债回顾与2024年展望》2024-01-28 《【粤开宏观】意外的降准与落空的降息：原因、影响与展望》2024-01-24 摘要 近年来，伴随中国经济增速换挡以及企业面临内外部压力挑战，中国持续推出减税降费等积极财政政策，有力地促进了经济恢复发展、稳定就业、改善民生、推动科技创新、防范重大风险等。但是，与之相随的是中国宏观税负持续下行、债务攀升等，财政债务问题越发受到各方较大关注。2023年是疫情平稳转段后的第一年，经济总体在持续恢复，财政收入呈现恢复性增长；但是，房地产由于供需形势逆转，低迷的房地产市场引发房地产相关税收下行、土地出让收入锐减、以土地作抵押的土地融资受到冲击，西部和东北部分城市的土地出让收入与疫情前相比更是下降90%以上，直接导致了部分省份、部分城市可支配财力大幅下降，从而衍生出城投风险、金融风险等系列问题。 这种背景下，地方财政采取短期应对措施包括处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段。地方政府主动作为纾解财政矛盾，力避地方财政流动性危机，同时部分手段如增加收费和罚款、压减公共服务支出可能产生弱化减税降费效果、破坏营商环境等后果，也要引起高度重视并探索新的根本解决之道。解决土地财政冲击既在于当前采取果断措施稳定宏观经济尤其是稳定房地产，更在于从体制机制推动一系列改革，包括明确政府与市场关系以界定政府职能和政府支出规模，上收事权和支出责任，稳定宏观税负等。 理性客观分析当前财政和债务形势，总结梳理地方政府五大自救行为的利弊，进而提出建议对策以应对目前局面，尤为必要。我们认为，在党中央国务院的坚强领导下，扎实推进中央经济工作会议提出的谋划新一轮财税体制改革，财政债务将更可持续，年年困难年年过，年年过年年好。 风险提示：经济恢复不及预期，房地产低迷持续超预期，地方财政预算执行数据披露不完整。 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 16 目 录 一、当前地方财政债务形势：土地财政冲击持续，地方政府债务风险仍待化解 ............................................................. 3 （一）土地相关的地方税收收入减少，土地出让收入补充地方财力的作用下降 ..................................................... 3 （二）地方财政非民生支出受限，政府性基金支出负增长 ......................................................................................... 6 （三）地方财政收支矛盾加剧，对中央转移支付的依赖度提高 ................................................................................. 6 （四）地方政府显性债务压力可控，但城投平台等主体形成的隐性债务风险集中 ................................................. 7 （五）经济社会风险财政化，加大地方财政压力和债务风险 ..................................................................................... 8 二、地方政府采取的应对行动：处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段 ............................. 8 （一）处置国有产权：多为一次性收入，收入不稳定 ................................................................................................. 8 （二）“紧缩”支出：主动压减一般性支出，保障基本民生 ....................................................................................... 10 （三）乱罚款乱收费：规模不定，弱化减税降费效果，破坏营商环境 ................................................................... 11 （四）设置账期：形成拖欠账款，不利于营商环境改善 ........................................................................................... 11 （五）债务融资：警惕债务风险 ................................................................................................................................... 12 三、未来要推动中长期体制机制改革：统筹财政政策与非财政政策促进经济发展，稳定宏观税负，明确政府职能并界定政府支出规模 ................................................................................................................................................................... 12 （一）稳定宏观经济，尤其要稳定房地产形势，推动房地产软着陆 ....................................................................... 13 （二）稳定宏观税负，增强财政资源统筹能力 ........................................................................................................... 13 （三）优化支出结构，强化债务管理 ........................................................................................................................... 13 （四）中长期推动体制机制的联动改革，清晰界定政府职能和支出规模 ............................................................... 14 图表目录 图表1： 31省份2023年地方财政税收收入占比 ......................................................................................................... 4 图表2： 31省份2023年政府性基金收入及土地出让收入同比增速 ......................................................................... 5 图表3： 31省份2023年土地财政依赖度程度 ............................................................................................................. 6 图表4： 31省份2023年地方财政自给率 ..................................................................................................................... 7 图表5： 31省份2023年地方政府负债率 ..................................................................................................................... 8 图表6： 2013至2022年地方财政国有资源（资产）有偿使用收入及其占比变化趋势 ......................................... 9 图表7： 2023年各省份国有资源（资产）有偿使用收入占一般公共预算收入的比重 ......................................... 10 图表8： 2013至2022年地方财政收入中罚没收入及其占比变化趋势 ................................................................... 11 图表9： 2015至2023年地方政府债券发行规模变化趋势 ....................................................................................... 12 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 16 一、当前地方财政债务形势：土地财政冲击持续，地方政府债务风险仍待化解 2023年，地方财政在紧平衡下负重前行。收入端受到土地和房地产市场低迷拖累，支出端民生类等刚性支出压力增加，地方财政自给率下降，收支矛盾依然突出。而政府债务作为弥补收支缺口的重要手段，地方政府债务余额持续攀升，债务还本付息压力不断累积，对地方财政运转和基层财力保障带来新的挑战。 （一）土地相关的地方税收收入减少，土地出让收入补充地方财力的作用下降 从税收收入来看，地方税收增长动能不足，土地相关地方税收收入减少。2023年，31个省份地方财政收入同比均实现正增长，地方一般公共预算本级收入合计117218亿元，同比增长7.8%，增速较高主要是2022年大规模留抵退税、缓税形成低基数，以及经济增长带动税收恢复性增长。尽管整体恢复性增长，地方财政收入也面临结构性压力，收入稳步增长的基础不牢固。受工业企业利润下滑影响，江苏、浙江等多数省份企业所得税收入负增长；受大宗商品价格回调影响，陕西、山西等资源税收入下降；受房地产市场拖累，多个省份土地增值税、契税等地方税收收入仍在下滑。房地产与土地开发周期较长，融资、土地取得、拆迁安置、工程建设、预售销售、出租等各环节都会涉及到税费征缴。2022年以来，随着房地产销售和投资转弱，房价下跌引起契税、土地增值税下降，开发面积下降引起耕地占用税、城镇土地使用税下降，房企经营困难、盈利能力下滑，引起企业所得税、增值税大幅减少。根据《中国税务年鉴》，2022年房地产业创造税收收入17158亿元，占全国税收收入