中国产业园区建设最佳实践

中国产业园区建设最佳实践联合国工业发展组织商务部国际贸易经济合作研究院2020年11月 中国产业园区建设最佳实践前 言联合国工业发展组织（UNIDO，以下简称“联合国工发组织”）是联合国的专门机构。2013年，联合国工发组织通过了《利马宣言》，将促进包容与可持续工业发展（ISID）确定为其重点发展使命。这一使命也体现在《2030年可持续发展议程》第九项可持续发展目标中，即“建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新”。各项可持续发展目标之间相互关联，包容与可持续工业发展将通过系统全面的方式，促进经济、社会和环境的可持续发展。为使包容与可持续工业发展促进实现可持续发展目标，需要充分发展基础设施建设，以支持成员国重点领域的投资，消除经济体内对商业往来的种种限制。尤其是对发展中国家和中等收入经济体而言，建立包容和可持续产业园区，对促进工业化和结构转型有着重要意义，产业园区的建立和发展有助于经济体应对特定地理区域的商业基础设施挑战，克服投资障碍。产业园区能够带来高生产力、刺激创新、促进投资并推动社会包容性和环境保护。过去四十年来，联合国工发组织一直在世界各地促进产业园区发展，协助成员国规划和建立产业园区，推动可持续增长。工发组织的技术支持和咨询服务涵盖产业园区发展的所有阶段，包括预可行性和可行性分析、总体规划制定、产业园区运营和管理支持以及投资便利化。鉴于这些丰富的经验，工发组织已成为促进产业园区发展和推广的主导机构。 2018年，联合国工发组织与中华人民共和国商务部国际贸易经济合作研究院（CAITEC，以 下 简称“ 商务部研究院”）开展合作，共同推广产业园区。商务部研究院是中国25个国家高端智库之一，拥有70多年的研究经验。为充分释放产业园区的潜力，推动新的可持续产业化道路，联合国工发组织与商务部研究院共同编制本报告，介绍中国产业园区的发展经验和最佳实践。报告提出了一套可以复制和推广的指导原则，详细说明了产业园区的开发和运营过程，可作为参考工具书使用。 顾学明院长商务部国际贸易经济合作研究院1972年，中华人民共和国成为联合国工发组织的成员，此后双方开展了多方面的合作。双方在产业园区发展方面的合作可以追溯到1980年，当时中国政府决定在广东省和福建省设立经济特区。1980年9月，工发组织为中国代表团组织了一次考察活动，通过为期六周的行程，代表团深入了解了爱尔兰、马来西亚、墨西哥、菲律宾、新加坡和斯里兰卡的园区经验。这是中国派出的首个研究经济特区实施情况的代表团。这次历史性访问结束之后，代表团为中国的产业园区发展提出了重要建议，推动了中国经济特区管理和运营法律的出台，促成了中国第一代经济特区的建立。产业园区政策是中国1978年改革开放政策的主要成果之一。在这一政策的指导下，产业园区在推动中国经济增长、工业发展以及国际化方面发挥了重要作用。在过去四十年间，中国产业园区经历了不同的发展阶段，从最初的探索试验阶段发展到今天的改革创新阶段。不管是意义重大的经济和社会转型，还是技术与科学创新的飞速进步，都离不开产业园区的重要贡献。它们在促进中国地区经济发展、体制改革和经济开放方面发挥了不可或缺的作用，为中国的产业化奠定了基础。中国产业园区的建设成果已得到世界各国的认可，其经验也在部分国家成功推广，成为许多发展中国家建设产业园区的标杆。因此，深入分析和客观总结中国的产业园区发展模式，传播其成功经验，具有重要价值，因为产业园区已成为很多国家产业化政策的组成部分，对于发展中国家和中等收入经济体而言，这些分析和经验更是具有重要价值。我们希望，本报告能提供有益的经验教训和最佳实践，助力国际社会实现可持续发展目标，尤其是第九项目标：建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新。李勇总干事联合国工业发展组织 前 言 中国产业园区建设最佳实践致 谢本报告由联合国工业发展组织跨部门工业园区小组和商务部国际贸易经济合作研究院在工发组织“建立工发组织工业园区指导框架”项目下共同编制。首先，我们衷心感谢商务部国际贸易经济合作研究院院长顾学明博士、副院长张威博士、贸易与投资安全研究所所长程慧博士、韩露博士、韩爽博士、田伊霖、经蕊博士、陈曦博士和张中严，感谢他们为本报告提供的战略技术指导和辛勤付出。本报告亦受益于联合国工发组织跨部门工业园区小组成员和项目团队的指导和同行审查。我们特别感谢工发组织项目组组长赵杰，和项目组成员Eneyew Abera Gebremenfas、Renata Ridlovschi、丁 浩 、张 明 。我们感谢其他相关人士和机构提出的宝贵意见，特别是中华人民共和国商务部国际经贸关系司、商务部外国投资管理司、科技部火炬高技术产业开发中心高新区管理处、海关总署加工贸易及保税监管司、江苏省商务厅、中国国家级经济技术开发区绿色发展联盟、东南大学、北京经济技术开发区管理委员会、苏州工业园区管理委员会、中新天津生态城管理委员会、廊坊经济技术开发区管理委员会、南京溧水经济开发区、中国进出口银行。对于其他未能在此处列出的众多合作伙伴，我们也表示衷心感谢。 我们还要特别感谢中国国家级经济技术开发区绿色发展联盟和中新天津生态城管理委员会，感谢他们提供的珍贵图片。 |免责声明本文件未经联合国正式编辑。本文件中使用的名称和展示的材料并不代表联合国工业发展组织（工发组织）秘书处对任何国家、领土、城市、地区或其当局的法律地位或其边疆、边界的划定或其经济制度或发展程度发表任何意见。“发达国家”、“工业化国家”以及“发展中国家”等名称是为了便于统计，并不一定表示对某一国家或地区在发展过程中所处阶段的判断。提及企业名称或商业产品并不构成工发组织对其的认可。本文件可免费引用或重印，但需声明致谢。版权所有 © 2020 联合国工业发展组织和中国商务部国际贸易经济合作研究院图片 © 2020 图片提供方免责声明 中国产业园区建设最佳实践目 录执行摘要1第一部分ﾠ概述9（一）研究背景10（二）研究价值11（三）研究对象12（四）研究方法14（五）研究框架14第二部分 园区建设准备17（一）园区建设目标18（二）园区的区位选择21（三）园区选址21（四）园区的可行性分析22第三部分 园区规划和建设25（一）产业园区规划类型和层级26（二）园区建设实施33 第四部分 园区管理39（一）园区管理模式40（二）园区管理依据41第五部分 园区招商引资45（一）企业准入46（二）招商引资50第六部分 园区日常运行53（一）园区经济发展55（二）园区社会治理59（三）园区环境保护62（四）园区合作共建63第七部分 中国产业园区绩效考核67（一）绩效考核的目的68（二）绩效考核的总体框架68（三）绩效考核的实施71参考文献73目 录 中国产业园区建设最佳实践专栏专栏1长春经济技术开发区发布社会效益目标20专栏2海南洋浦经济开发区发布“十三五”期间生态效益目标20专栏3投融资模式基本术语解释32专栏4基础设施建设规定的历史演进35专栏5《山西省开发区条例》解读42专栏6廊坊经济技术开发区三度抬高入区项目门槛49专栏7苏州工业园区“金鸡湖双百人才”计划56专栏8温州经济技术开发区科技孵化创业中心58专栏9苏州工业园区一站式服务中心简介60专栏10园区空气质量立体监测技术在江苏的具体应用62专栏11苏州工业园区构建清洁能源循环共生体系63专栏12遵义经开区：打造东西跨省合作园区64专栏13天津开发区引入“环保管家”模式65专栏14生态建设典型园区：天津经开区70专栏15科技创新典型园区：苏州工业园区71专栏16国家级经济开发区考核评价情况72表表1中国主要产业园区类型13表2合肥经济技术开发区2017年经济发展目标19图图1园区日常运行主要内容示意图54图2产业园区绩效考核实施程序71 执行摘要 2执行摘要1978年，中国开启了改革开放历史征程，为中国的经济发展奠定了坚实基础，推动了经济特区和产业园区的建立与迅速发展。在改革开放政策指导下，中国产业园区在推动中国经济空前发展、工业化和融入全球市场进程中发挥了重要作用。在建设产业园区的过程中，中国遭遇了与许多国家类似的挑战，比如基础设施融资、园区内服务保障、政策措施协调等问题。中国学习借鉴国外经验，“摸着石头过河”，逐步积累了自己的产业园区建设经验。经过四十年的发展，产业园区对中国的经济产出、产业培育、科技进步、对外开放、生态环保等方面都做出了突出贡献。产业园区已经成为中国经济最具活力、最具技术和创新发展潜力的经济增长点。因此，研究中国产业园区的成功经验和发展模式对世界各国，特别是对发展中国家具有重要价值。中国产业园区创建于20世纪80年代中期，到目前为止，中国发展建设了不同层次、不同规模以及不同主导产业的各类园区，按照行政级别可将这些园区分类归纳为：经济特区和国家新区、国家级开发区、省级开发区和市及以下开发区。国家级开发区由中国国务院批准，代表了中国产业园区的最高发展水平，承担着各种经济功能。本报告采用国家权威机构发布的信息、各园区提供的资料以及实地走访和座谈获取的信息，分析了国家级经济技术开发区、高新技术开发区和海关特殊监管区的最佳实践。这些园区见证了中国产业园区发展的完整历程，代表了其所在地区的最高发展水平。它们处于不同产业发展阶段，采用适应当地情况的管理模式。本报告旨在形成一批最佳实践范本，为发展中国家和转型经济体发展自己的产业园区提供参考。园区建设准备准备阶段包括设定目标、选择区位和进行可行性研究。确定拟建园区的基本目标和预期效益对园区的成功至关重要。虽然经济目标是产业园区建设的原动力，但这并非最终目的，因为产业园区也有明确的社会目标和生态目标。综合效益最大化是园区发展的最终目标。产业园区的区位选择是一个综合因素考量的结果，且在不同历史阶段有不同的决定性要素。中国改革开放初期，产业园区承担了对外经济合作窗口和体制机制创新试验的重要角色，因此在区位选择上强调对外交往的便利性和风险防控。20世纪90年代以来，由于区位选择的重心开始转移到“带动区域经济发展”这一要素，涌现出一批位于内陆地区的新园区。园区选址基于几个相互关联的因素：交通便利水平、基础设施与公用设施条件、劳动力供应、土地的可用性和适宜性以及地理、地质等自然条件。此外，在园区选址上，还应考虑园区和母城的关系。可行性分析是产业园区建设的起点，通常包括以下部分：当地经济、社会发展基础分析、宏观环境分析、 3中国产业园区建设最佳实践产业选择分析、资源与环境承载能力分析、建设成本收益分析、劣势和风险分析。园区规划和建设园区规划和建设是确保产业园区高质量发展的关键要素，也是确保其可持续发展的首要前提。目前中国产业园区有三大类规划：产业发展规划、空间建设规划和投融资规划。应按照所在地城市经济社会发展规划和总体规划对园区的经济社会发展和空间管制需求，编制产业发展规划和空间建设规划。为保障园区建设期间的资金需求，应同期编制园区投融资规划。产业发展规划是基础，空间建设规划是抓手，投融资规划是保障。 产业发展规划是指导园区产业健康、稳定、可持续发展的基础性规划。其主要内容应包括：产业发展现状与趋势分析、主导产业定位、产业规划、产业发展战略实施。产业空间建设规划是根据园区产业布局和空间控制要求，指导园区建筑和各类工程设施建设施工的技术规划。该计划可分为两个层级，一是控制性详细规划，二是修建性详细规划。园区控制性详细规划应包含如下内容：用地规模控制、用地功能控制、用地指标控制、生态指标控制、环境指标控制。园区修建性详细规划应包含如下内容：现状及发展条件分析、规模和用地布局规划、设计引导、专项规划。园区投融资规划是对园区建设运营中各利益相关方进行成本收益统筹分析的规划。该规划应包含如下内容：投融资环境和主体分析、投融资模式和渠道分析、投融资规模和成本估算、盈利模式分析。最后，这一部分还包括产业园区的建设实施，包括三个不同阶段：❶前期筹备阶段，如建立管理委员会，切实加强对产业园区建设的领导和协调服务工作；❷组织实施阶段，落实征