城投“名单”究竟有几种？

城投名单制管理是有效防范地方政府债务风险的重要举措，在现阶段“一揽子化债”背景下，城投名单对于预测城投公司未来发展路径具有重要意义。本文系统梳理了各类型城投名单，并在此基础上对名单间的联系进行分析，以供投资者参考。 自2010年起，政府逐渐加强对融资平台公司的管理，（原）银监会自2010年第三季度至2019年第二季度每季度动态更新融资平台名单。对比2012年第一季度和2019年第二季度银监会地方政府融资平台名单，融资主体由10622家增加至11737家，风险级别为“全覆盖”的主体占比由68.78%提高到80.33%，其中，浙江省地方政府融资平台数量最多。 截至2023年12月31日，共有2151家主体发布“退平台”公告，2015年和2023年融资主体退平台数量达到高峰，分别为823家和677家。分省份来看，江苏省、浙江省和山东省披露为退平台主体数量较多，约占整体的46.68%。 2023年11月以来，陆续有公司在银行间市场发债时披露自身为市场化经营主体，且需要政府出函以确认发债主体为市场化经营主体并且承诺新发债券的募集资金用途不涉及虚假化解或新增地方政府隐性债务。自身在公告中披露可能出于两个目的，一是向市场投资者传达“市场化经营主体”这一信号，表明公司已转型为市场化经营，与政府信用相隔离；二是满足监管需要，实现自身发债需求。 通过梳理2023年11月21日至2023年12月31日银行间市场发债主体的募集说明书，发现共72家城投公司在公告中出现“市场化经营主体”字样。分省份来看，山东省披露为市场化经营主体的城投公司数量最多，为17家。分行政层级来看，披露为市场化经营主体中地级市主体占比最高，为66.67%。 新发债主体中504家主体未披露自身为市场化经营主体，且非市场化经营主体可进一步分为潜在名单内主体和潜在产业类主体。潜在产业类主体募集资金用途更为广泛，其中有96家主体发债募集资金用于补充流动性资金或投入项目建设，而市场化经营主体的募集资金用途基本局限于借新还旧和偿还有息债务。 在2023年10月1日到2023年12月31日期间城投主体新发行的各类型债券中募集用途中涉及补充流动性资金或项目建设的债券共有67只，包含13只企业债、27只公司债和27只协会债。分省份来看，广东、山东和浙江省突破“借新还旧”用途的债券数量最多，而山东省和河南省发债规模最大。 母子双方发债均涉及补充流动性资金和投入项目建设的情况较少，仅山东高速集团有限公司和山东高速股份有限公司出现上述情况，多数母子城投公司一方涉及补充流动性资金和投入项目建设而另一方不涉及。 风险提示：退平台主体统计口径不完全；披露为市场化经营主体统计口径不完整；募集资金用途分类不合理；城投口径判定不准确；数据更新不及时或提取失误。 图表1：地方政府融资平台分类方法 2011年，《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）进一步健全名单制信息管理系统，将客户细分为平台类客户和整改为一般公司类客户分别管理，其中平台类客户符合一定条件可以新增贷款，整改为一般公司类的贷款可按照商业化运营原则贷款，同时不得向名单制以外的融资平台发放贷款。 图表2：地方政府融资平台主要政策梳理 对比2012年第一季度和2019年第二季度银监会地方政府融资平台名单，融资主体由10622家增加至11737家，风险级别为“全覆盖”的主体占比也显著提升，由68.78%提高到80.33%，较低偿债风险融资平台占比的提升也表明清理规范政府融资平台的工作初见成效。分省份来看，根据最新的银监会名单，浙江省融资平台数量最多，其次是四川省，由2012年的709家增加到2019年的803家，江西省风险定性为全覆盖的融资平台占比最高，为98.40%。 图表3：2012Q1各省分风险等级融资平台数和全覆盖平台占比（家、%） 图表4：2019Q2各省分风险等级融资平台数和全覆盖平台占比（家、%） 2、退平台名单 自2010年起政府开始加大对政府融资平台的监管力度，此后陆续有企业宣布退出政府融资平台。城投公司退平台大致可分为三类：一是依据国发〔2010〕19号文，退出银监会地方政府融资平台名单；二是结合国发〔2014〕43号文，退出财政部平台名单或国家审计署2013年全国政府性债务涉及名单；三是参考国发〔2021〕5号文，强调自身不涉及政府隐性债务，并剥离政府融资职能，退出融资平台名单。其中退出银监会地方政府融资平台的主体最多，早期（原）银监会将客户分类为整改为一般公司类客户，也指此处的退平台主体。而2023年以来新增退平台主体主要退出的是第三类名单，并强调自身不涉及政府隐性债务。 图表5：城投公司退出融资平台原因及政策依据 截至2023年12月31日，共有2151家主体发布“退平台”公告，2015年和2023年融资主体退平台数量达到高峰，分别为823家和677家。 其中2015年的高峰或与国发〔2014〕43号文明确提出剥离平台公司的融资职能有关，主要退出财政部平台名单；而2023年退平台数量再次激增可能与防范化解地方政府隐性债务的政策取向有一定联系，主要退出上述第三类名单。分省份来看，江苏省、浙江省和山东省披露为退平台主体数量较多，约占整体的46.68%，江苏省披露为退平台主体数量最多，达到596家。 图表6：2009-2023年披露为退平台的城投主体数量（家） 图表7：各省披露为退平台城投主体分布（家） 二、市场化经营类主体名单 市场化经营类主体名单分为市场化经营主体名单和非市场化经营主体两类。近期在募集说明书中披露自身为市场化经营主体的城投公司渐渐增多，因此本文梳理了2023年11月21日至2023年12月31日银行间市场发债主体的募集说明书，根据是否存在“市场化经营主体”字样，将其区分为披露为市场化经营主体和未披露为市场化经营主体的城投公司，形成两类名单，并进一步分析其分布特征和募集资金用途的区别。 1、市场化经营主体名单 2023年11月以来，陆续有公司在银行间市场发债时披露自身为市场化经营主体，且需要政府出函确认。政府需要确认发债主体为市场化经营主体并且承诺与地方政府相关的业务、资产以及新发债券的募集资金用途不涉及虚假化解或新增地方政府隐性债务。以江苏盐城港控股集团有限公司披露其为市场化运营主体为例，在募集说明书中提及其应收账款中具有来自政府部门的主要应收款项，或需要政府出函说明其为市场化经营主体以确认不存在为地方政府举借债务的情形。而自身在公告中披露可能出于两个目的，一是向市场投资者传达“市场化经营主体”这一信号，表明公司已转型为市场化经营，与政府信用严格隔离；二是满足监管需要，实现自身发债需求。 通过对2023年11月21日至2023年12月31日银行间市场发债主体的募集说明书进行梳理，在576家主体中发现共有72家城投公司在公告中出现“市场化经营主体”字样，其中60家公司在开篇声明与承诺中强调“发行人为市场化经营主体”。分省份来看，共有19个省份涉及声称自身为市场化经营主体的公司，其中山东省披露为市场化经营主体的公司数量最多，为17家，其次为浙江省。分行政层级来看，披露为市场化经营主体中地级市主体占比最高，为66.67%，其次是区县级主体。 图表8：各省披露为市场化经营主体分行政层级分布（家） 2、非市场化经营主体名单 本文梳理了2023年11月21日至2023年12月31日在银行间债券市场发债主体，576家主体中有504家主体未披露自身为市场化经营主体，且非市场化经营主体可进一步分为潜在名单内主体和潜在产业类主体。 特别地，在部分地市存在披露为市场化经营主体、潜在名单内主体和潜在产业类主体均具备的情况。除此之外，在北京市、福州市、广州市、合肥市、济南市、济宁市、荆门市和郑州市存在特定一类非市场化经营主体和披露为市场化经营主体二者兼有的情况。 由于名单内主体不需要政府出函确认，以荆门市城市建设投资有限公司为例，其募集资金用途仅为借新还旧，疑似名单内主体。而对于未披露为市场化经营主体的城投公司而言，潜在产业类主体募集资金用途更为广泛。有96家公司发债募集资金用于补充流动性资金或投入项目建设，而市场化经营主体的募集资金用途基本局限于借新还旧和偿还有息债务。此外，潜在产业类主体主要为交通投资类主体。 图表9：未披露为市场化经营主体及区域内披露为市场化经营主体梳理 三、发债相关城投名单 1、发债城投名单 由于城投主体的发行债券是重要的投资标的，因此市场通常更为关注城投发债主体，此处以WIND口径下城投发债主体为例进行说明。因其仅统计发债主体，故而与银监会地方政府融资平台名单相比，统计范围较窄。截至2023年12月31日，WIND城投名单中共涵盖3585家城投公司。 总体而言，江苏省和浙江省的城投发债主体最多，分别为672家和449家。城投发债主体数量与存量债券金额基本成正相关关系，其中，辽宁省和贵州省存量债券金额相对较低，而天津市发债规模则相对较高。分行政层级而言，区县级和地市级城投主体较多，二者之和占总体城投数量的93.95%。在城投主体较多的省份，区县级城投主体往往占据主导，而宁夏、黑龙江等地区地市级城投发债主体则显著多于区县级城投发债主体。 图表10：各省城投数量和存量债券金额（家、万亿元） 图表11：各省城投行政层级分布和地市、区县级城投公司占比（家、%） 2、突破“借新还旧”城投名单 现阶段名单内企业发行债券的用途受到一定限制，仅限于借新还旧，合理推断新发行的协会债、公司债和企业债若募集资金用途包含用补充流动性资金或项目建设的城投发行主体可能在名单之外，未受到严格发债限制。通过梳理在2023年10月1日到2023年12月31日期间城投主体新发行的各类型债券，其中63家公司所发行的67只债券募集用途中涉及补充流动性资金或项目建设。 分债券类型来看，城投主体新发债券突破“借新还旧”用途的包含13只企业债、27只公司债和27只协会债。分省份来看，广东、山东和浙江省突破“借新还旧”用途的债券数量最多，而山东省和河南省发债规模最大。此外，包括山东、浙江在内的11个省份近期涉及城投主体新发企业债融资。 图表12：各省突破“借新还旧”用途的债券数量和发债规模（只、亿元） 3、母子城投名单 目前，母子城投公司共同发债现象较为普遍，受城投名单影响，母子城投发债的募集资金用途可能互相限制，存在一定联系。2023年10月，《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》指出应结合母公司有息债务、对核心子公司控制力等情况披露对发行人偿债能力的影响，即考虑母子公司间的联系。同样地，对于突破“借新还旧”的城投公司而言，名单内城投公司的母子公司若募集资金用途涉及补充流动性资金或者投入项目建设，可能也会影响相应的母子公司是否存在于名单内，进而影响其募集资金用途。假设在交易所发行债券，母公司是否在名单内会影响子公司是否在名单内，反之亦成立；在交易商协会发债，母公司是否在名单内同样会影响子公司是否在名单内，但反之不成立。 通过梳理2023年10月1日至2023年12月31日期间母子城投公司新发债券情况至少有一方募集资金用途涉及补充流动性资金和投入项目建设的情况，发现63家突破“借新还旧”城投主体中14家具有近期发债的母城投或子城投，其中10家母（子）城投因有对应的突破“借新还旧”主体从而可以推导出其亦不属于名单内城投。母子双方发债均涉及补充流动性资金和投入项目建设的情况较少，仅一对母子城投公司（山东高速集团有限公司、山东高速股份有限公司）出现上述情况，多数母子城投公司一方涉及补充流动性资金和投入项目建设而另一方不涉及。 特别地，有6家城投母公司募集资金不仅用于自身还用于为下属子公司偿还有息债务或补充流动性资金。 图表13：募集用途涉及补充流动性资金及项目建设的母子城投公司梳理 四、汇总城投名单 主要逻辑大致分为加法和减法两条脉络，一是结合政策端银监会地方政府融资平