爱尔兰 ： 若干问题

货币基金组织国家报告第23 / 412号 爱尔兰 选定的问题 2023年12月 这份关于爱尔兰的文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2023年11月22日完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 爱尔兰 选定的问题 2023年11月22日 批准人欧洲部 Kamil Dybczak、Karina Garcia和Yang Yang (EUR)以及Kika Alex -Okoh、Karla Vasquez Suarez和Alissa Ashcroft (均为专家组)编写。 CONTENTS 保障财政可持续性和司法现代化 投资规划回顾：一个国际视角3 A.爱尔兰的储蓄基金4B.投资和规划决策的司法审查14 TABLES 1.若干主权财富基金的主要特点2000年规划和发展法与草案的比较2022年规划发展法案163.司法审查程序关键要素的跨领域比较18 19 没有疾病的繁荣？爱尔兰多个国家企业的影响21 A.Introduction21B.程式化的事实23C.实证分析26D.结束语29 Figures1. 跨国公司在爱尔兰的足迹222.各部门就业增长243.每周工资和实际汇率254.全要素生产率动态26 爱尔兰 5.就业的冲激反应286.REER和工资的脉冲响应287.劳动生产率的脉冲响应29 TABLE 爱尔兰住房负担能力33 A.Introduction33B.住房负担能力评估35C.影响住房负担能力的因素36D.政策选择和建议40 参考文献44 保护财政可持续性和现代化投资规划司法审查：国际视角1 由于审慎的管理以及企业所得税（CIT）带来的强劲收入增长，爱尔兰的公共财政在最近的连续冲击中表现良好。然而，CIT收入是一个脆弱的资金来源，因为它高度集中在少数公司，与国内经济的联系薄弱。由于预计中期将有大量财政盈余，当局正确地提议将一部分CIT驱动的盈余保存在储蓄和反周期和气候基础设施基金中。同时，爱尔兰面临着巨大且不断增长的投资需求，以增加住房供应并解决基础设施，社会和绿色投资缺口。为了在2030年之前将公共投资保持在国民总收入的5%以上，2021年国家发展计划(NDP)意味着一项雄心勃勃的计划，总拨款1650亿欧元，重点支持住房、气候目标、交通、医疗保健和就业增长。在这方面，当局已采取措施减少投资规划和许可过程的障碍，特别是司法审查。 本文为当局最近的两项政策措施提供了国际视野：建立新的储蓄和反周期和气候基础设施基金，以及改革对计划决定的司法审查。它由两篇文章组成。 第一篇文章介绍了主权财富基金设计和运营的国际最佳实践，这些实践可以为爱尔兰两个新基金的设立提供信息。它强调了在强有力的财政政策框架内运作基金的重要性。由于欧盟的财政规则不太可能对爱尔兰具有约束力，当局应该反思其中长期财政框架的适当锚，超出当前2022 - 26年的支出规则，以及新基金的运作如何可以整合到这个框架内。 第二篇文章回顾了爱尔兰的规划和许可制度，强调了阻碍公共投资的关键因素。它还研究了政府提出的改革规划系统的法案，并将其主要特征与其他国际司法管辖区的特征进行了对比。报告发现，一些问题可能会导致规划和司法审查系统效率低下，例如宽松的常设要求和缺乏与司法审查有关的强制性时间表，以及规划委员会内部的机构治理问题，新提议的改革和立法措施试图解决这些问题。 A.爱尔兰的储蓄基金 公共财政的演变 1.健全的财政政策为健康的公共财政做出了贡献，并使爱尔兰处于抵御天气冲击的良好位置。近年来稳固的财政状况使当局能够在面对Covid和能源价格冲击时采取反周期的财政政策，并推动了公共债务的快速下降。除全球金融危机期间外，爱尔兰的主要盈余之路与某些同行国家的情况并不不符。一些国家，如韩国和新西兰，也建立了主权财富基金（SWF）。 爱尔兰CIT在总收入中的份额（近1 / 3）远远大于OECD中欧洲国家的平均水平（约6％），CIT已成为第二大税收收入来源。虽然GFC后的经济复苏带来了一些利润和税收的增加，但相当大的份额归因于跨国企业（MNE）的全球活动，因此由于它们的高度集中和与国内经济的薄弱环节而固有地脆弱。.2CIT收入也容易受到正在进行的改革带来的利润转移风险的影响经合组织的BEPS。因此，这种收入来源将持续多长时间存在不确定性。 3.当局最近宣布计划节省部分估计的超额CIT收入，以预先为未来负债提供资金并保护基础设施投资。这些资源旨在通过储蓄基金和反周期基础设施，气候和自然基金提供。未来爱尔兰基金（FIF）旨在为政府未来的公认支出做出贡献，包括老龄化，气候和数字化，而不限制其潜在规模。将向FIF捐款，直到2035年，之后将决定进一步捐款。基础设施，气候与自然基金（ICNF）的任务是即使在经济低迷时期也要保护基础设施支出，并有助于通过资本项目实现碳预算目标。这两个基金都有一个总体目标，即管理围绕爱尔兰CIT基础的不确定性。每个基金都有单独的资源分配，每年为FIF分配GDP的0.8％，每年固定的20亿欧元分配将从2024年开始转移到ICNF，直到该基金到2030年达到140亿欧元的总捐款。 4.在建立适当的储蓄工具时，当局权衡了为未来支出节约资源和使用资源减少公共债务之间的艰难决定。一般来说，这一决定取决于一个国家的财政风险状况，包括对公共债务最佳水平的评估3，以及关于可能影响基金运作的财政规则的适当设计和遵守的考虑因素(例如Procedre，关于如何使用基金资源的规则)。尽管在某些指标下，爱尔兰的公共债务按国际标准衡量相对较高，但仍可与拥有可观主权财富基金的同行经济体相媲美。爱尔兰相对强劲的财政状况，有利的公共债务结构和债务动态，良好的信用评级，以有利的条件进入资本市场的充足渠道以及稳健的财政政策的相对良好记录支持了对CIT收入的储蓄。4 主权财富基金的运作考虑：国际经验 5.主权财富基金的建立有多种原因。一般来说，主权财富基金的创建目的是为了节省和有效管理一个国家的大量金融资产，而这些资产超出了政府认为立即需要的范围。今天，商品出口国为宏观经济稳定和/或储蓄目的建立了很大一部分主权财富基金。与此同时，越来越多的资金来自与特定商品相关收入无关的贸易或财政盈余。在一些国家，主权财富基金有多个目标(例如Procedre挪威政府养老基金(GPF)。5).一些国家有不止一个主权财富基金，每个主权财富基金都有不同的目标(例如Procedre，智利有两个基金：稳定基金，经济和社会稳定基金- ESSF -和养老储备基金）。随着经济条件的变化，目标也可能随着时间的推移而变化。例如，可以设立一个基金来平稳财政收入；随着基金的资产继续增长超过稳定目的所需的水平，可以重新审视基金的结构，以扩大其目标。 6.主权财富基金的运作可能会对宏观经济和财政产生重要影响。6主权财富基金运作中的储蓄投资决策会影响货币状况，汇率和金融市场，因为它们会影响向经济注入或从经济中撤出的资源。因此，这些决定直接影响总需求，并在一定程度上影响财政政策立场。鉴于国内投资回报的顺周期性，如果与总体经济政策目标协调不当，在国内投资资源的主权财富基金可能会造成宏观经济失衡。当它们被用作降低外汇储备的结转成本（储备投资基金的通常目标）的工具时，它们的操作也会影响货币政策。 7.根据其既定目标来区分主权财富基金，可以确定以下五种类型：7 Stabilization funds, typically established as a budget stabilization tool to facilitate the government ’ s response tosharps. They are very common in resources rich countries to smoose the important invenue sources on governmentspending (e)8一些资金还用于弥补收入突然下降造成的预算短缺，以保护特定的公共服务。 储蓄资金，通常侧重于代际公平目标。自然资源丰富的国家使用储蓄资金将不可再生资产转移到多元化的国际金融资产组合中，以提供后代或其他长期目标(例如，艾伯塔省遗产储蓄信托基金9).战略投资或发展基金，旨在为基础设施等优先社会经济项目分配资源。它们与其他主权财富基金的区别在于它们有一个“双重底线目标”：实现财务回报以及额外或多个社会经济回报（由每个国家定义）。例如新加坡的淡马锡和爱尔兰的战略投资基金。公共养老基金（或养恤金储备基金）旨在明确预留资源以支付未来的养老金和社会福利负债。例如澳大利亚的未来基金和智利的养老金储备基金。储备投资公司，通常作为独立于政府的实体成立，目的是降低外汇储备的负账面成本或追求更高回报的投资政策（例如，新加坡政府投资公司（GIC）） 8.跨国经验表明，主权财富基金在有效管理资源方面最成功，因为它们拥有精心设计的符合其既定政策目标的运营规则这些业务规则通常包括资源积累、撤出和支出的准则。这些操作规则还有助于指导适当的投资政策和战略资产分配（SAA），以实现既定的政策目标。例如，养恤金储备基金的积累和提取规则通常与履行未来养恤金支出义务所需的资源挂钩。对于基于商品的稳定基金，典型的表述将要求基于商品价格相对于特定基准的变动来进行操作。 9.操作规则应允许一定程度的灵活性，以实现最佳的借贷储蓄决策.10国际经验表明，严格的规则会干扰最佳的风险和流动性管理，当政府容易获得借款时，并不是特别有效，因为政府可以通过在其他地方借入资源来规避严格的支出规则。11此外，基于转移预定收入份额或特定名义金额的积累规则可能会干扰经济低迷时期稳定财政状况的目的，限制政府对危机做出快速反应的能力，并有可能迫使政府在借款可能不是最佳情况下诉诸借款 从成本效益的角度来看。12随着时间的推移，政策优先事项也会发生变化，包括支出压力类型或资金来源相关性的变化。灵活的业务框架能够更好地应对这些变化，同时与更广泛的财政政策目标保持一致。同时，重要的是防止灵活性被滥用于短期支出需求。减轻这种风险的一种方法是在主权财富基金的运作规则与智利和挪威等国的财政政策框架之间建立联系。13 10.投资决策通常以主权财富基金的政策目标为指导。通常，投资期限由主权财富基金的目标决定，这与投资条件和风险承受能力一起决定了设定SAA的动态过程。14例如，储蓄或发展基金预计将有更长的投资期限，而养老储备基金的投资期限通常由未来预期负债到期的时间决定。这些基金可以投资于流动性更低、收益率更高的资产类别，如房地产和私募股权，因为在不过度影响资产价格的情况下，退出投资可能需要很长时间和大量计划。他们更长的时间范围也使他们能够从更广泛的多元化和更高的预期回报中受益。最近，投资于基础设施、私募股权或环境和社会驱动型投资等替代资产类别在战略投资基金中很常见，部分原因是它们扩大了投资任务，并注重气候变化和可持续性的新举措。15另一方面，稳定基金通常具有较短和不确定的时间范围。因此，他们通常会有一个更保守的SAA，他们的投资组合中有更大的份额是现金和高流动性资产（例如，主权债券），能够满足意外的流出需求。 11.在某种程度上，SWF的资金来源也将在确定SAA方面发挥作用。17这在资源来自商品的主权财富基金中更为明显，投资于与收入来源负相关的资产将有助于抵消基础商品的风险。此外，海外投资还将确保经济多样化，这有助于保护国内经济免受特定商品的冲击。例如，挪威政府全球养老基金只在国外投资。相比之下，挪威政府养老基金（GPF