如何在朝鲜核危机中解决东北亚联盟困境

2020 年 7 月恢复战略能力朝鲜核中如何应对东北亚联盟困境范 · 杰克逊 关于作者Van Jackson 博士是新美国安全中心 （ CNAS ） 亚太安全计划的兼职高级研究员 ， 新西兰惠灵顿维多利亚大学国际关系教授 ， 维多利亚大学战略中心国防与战略研究员研究。他是两本关于美国的书的作者。S.- 韩国关系，最近的是濒临边缘 ： 特朗普，金和核战争的威胁 （ 剑桥大学出版社，2018 ） 。从 2014 年到 2015 年，他是 CNAS 国际外交关系委员会成员。此前，他曾在国防部长办公室担任战略家和政策顾问 （ 2009 - 14 ），并在美国担任韩国语言学家S.空军 （ 2000 - 06 ） 。Acknowledgments这份报告是由于约翰 · D 的慷慨资助而成为可能的。和凯瑟琳 T麦克阿瑟基金会。尽管作者独自承担所写内容的责任，但如果没有 CNAS 工作人员的协助，特别是 Melody Coo，Josha Fitt，Alliso Fracis，Coby Goldberg，Daiel Klima，Kristie Lee，Mara McCarthy，Ely Rater 和 Lore DeJoge Shlma 。亚太安全计划CNAS 亚太安全计划解决了美国在该地区的机遇和挑战，越来越关注源于亚太地区但具有全球影响的问题。它借鉴了一个在区域研究方面具有深厚政府和非政府专业知识的团队，美国S.外交政策、国际安全和经济治国方略。亚太安全计划分析趋势，并围绕三个主要研究重点生成切实可行的政策解决方案 ：S.与中国的战略竞争，美国的联盟和伙伴关系，以及朝鲜的威胁。 @ CNASDC1执行摘要在可预见的未来 ， 美国的东北亚盟友日本和韩国必须生活在拥有核武器的朝鲜的阴影下 ， 朝鲜的能力是他们无法比拟的。在奥巴马和特朗普政府执政期间 ， 朝鲜急剧扩大并提高了其将日本 ， 韩国甚至美国领土置于核和导弹武库危险之中的能力。1尽管举行了高调的峰会并作出了相反的承诺 ， 但没有迹象表明这种不平衡会得到纠正 ， 这种不平衡的持续加剧了区域风险和盟友不安全。2不断增加的朝鲜威胁因时机不佳而加剧 - 美国S.近年来，政策被证明异常不稳定、不可靠和容易发生风险。日本和韩国的存在取决于与美国建立伙伴关系的战略，这种伙伴关系已经变得摇摇欲坠，以及对美国能力的信心。S.两国都开始将其视为风险而不是安全来源。盟友对美国的看法S.战略无能给美国和东北亚安全带来了真正的成本和风险。如果美国继续浪费其在亚洲最深厚的关系，盟国可能会成为彼此的竞争对手，增加核不稳定的风险，在美国扮演破坏者的角色S.区域战略，保留对美国的基础和访问权S.部队在该地区行动，并可能对朝鲜采取独立的侵略行动，这些行动无意升级为战争。东北亚恢复联盟管理指南前国务卿乔治 · 舒尔茨著名地将联盟比作园艺 - 做繁重的工作 ， 以满足花园的需求 ， 希望有一天它能结出果实。这份报告敦促美国官员接受舒尔茨部长对治国之道的园艺隐喻。它提出了一系列联盟管理的指导原则和一些具体举措。这些建议加在一起 ， 为恢复盟友对美国战略能力的看法和避免联盟进一步恶化的成本提供了最大的希望。原理◾言行一致 - 美国应避免对朝鲜 ， 中国或盟国构成威胁 - 除非它打算实现这些威胁 ， 避免私下做出与美国官员相矛盾的承诺在公开场合说 ， 并避免任何级别的美国官员发表与政府其他人关系紧张的声明。◾参与比例冒险 - 边缘政策是流氓。国家安全委员会应该在美国关于东北亚的决策中实施风险厌恶偏见。虽然朝鲜或中国可能会出现极端情况 ， 要求美国操纵风险以避免战争一般来说，在风险承担者理性受到质疑的情况下，留下一些机会的威胁不会很好地服务于联盟。在某种程度上，美国决定需要利用而不是减少该地区的风险 - 无论是通过军事信号还是试图改变军事力量的平衡 - 它应该寻求这样做的方式，与盟国分担或分配风险，使他们成为利益相关者，而不仅仅是客户。◾在决定之前先咨询 - 美国应承诺在做出影响盟国的决定之前与其盟国进行磋商。在 2017 年核危机期间，在 2018 年峰会外交进程期间，或者当美国征收联盟负担分担法案时，这种情况都没有发生，该法案要求的数额在夜间翻了两番。如果联盟是美国的优先事项S.官员经常声称，那么它是在。美国有兴趣与他们协商。倡议◾避免联盟征税 - 美国分担负担的谈判代表应同意一项原则上的规定 ， 即美国在未与盟国就即将实施的财政制裁进行磋商的情况下 ， 不会寻求与部队基础和部署相关的新费用的补偿。◾建立联盟创新基地 - 美国应与日本和韩国建立一个专注于先进技术保护和创新的实践社区。由于这代表了美国对其盟国进行长期投资的代价高昂的信号 ， 因此这将有助于增强美国对东北亚前沿存在和联盟防御的总体承诺的信誉。◾发起联盟 Wargaming 小组 - 国防部长办公室 （ OSD ） 与日本和韩国同行一起 ， 应建立一个全职的三边 Track 1.5 办公室 新的美国安全中心 | 2020 年 7 月恢复战略能力 ： 在拥有核武器的朝鲜中如何应对东北亚联盟困境2来自日本、韩国和美国的智囊团专家和公务员。在这种三边环境中 ， 分析师将进行战争游戏、桌面演习、情景分析和模拟 ， 这将成为所有三个政府战略决策的投入。◾提供 “不部署导弹 ” 的承诺 - 美国应向日本和韩国承诺 ， 它将避免要求在其领土上部署《中程核力量条约》 （ INF ） - 远程导弹 ， 除非作为最后手段 ， 它将调查与中国的任何潜在导弹差距的显著性和潜在补救方法。◾建立三边战略安全对话 - 国务院应与 OSD 合作，提议与日本和韩国进行官方的高级三边战略安全对话，不仅要关注扩大的威慑，还要关注核稳定问题。为了避免偏见和盲点，联盟内部扩大威慑对话的范围需要扩大和鼓励有关措施的讨论，这些措施不仅可以加强核保护伞，而且可以增强稳定性，最终使保护伞对地区安全的重要性降低。◾使韩国的威慑态势现代化 - 美国应使其在韩国的威慑态势现代化 ， 以强调快速反应能力。美国军队需要与韩国军队合作 ， 表明他们有能力在与朝鲜的有限冲突中占上风来自半岛外的低部队。现代化做得很好有可能加强美国联盟的承诺 ， 同时降低整体部队人数在韩国 ， 增强对朝鲜军事冒险主义的威慑 ， 降低核战争风险。Introduction通过无所作为和轻率的行动 ， 美国正在侵蚀其两个最紧密的联盟。在冒着核战争的危险 ， 未能扭转朝鲜的核武器能力之后 ， 华盛顿允许朝鲜不仅充分保留其核武库 ， 而且取得了前所未有的进步在规模和质量上。美国试图从日本和韩国获得大幅增加的财务付款 ， 同时将其作为美国与中国竞争的一部分。而美国的 “自由和开放的印度太平洋 ” 战略以自由和公平的贸易制度为前提 ， 美国的关税制度 - 对朋友和竞争对手都产生了影响 - 相当于彻头彻尾的重商主义。美国盟友已经通过这些共同的线索不一致和不连贯的行动 ： 战略领域的无能。如果美国因战略无能而浪费其在亚洲最深厚的关系 ， 盟国可能会成为彼此的竞争对手 ， 增加核不稳定的地区风险 ， 在美国地区战略中发挥破坏者的作用 ， 保留美军在该地区行动 ， 并可能对朝鲜采取独立的侵略行动 ， 这些行动无意中升级为战争。考虑到利害关系 ， 美国在确保其盟国理解并帮助改善其战略脆弱性方面具有重大利益。但是它实际上如何做到这一点 ？ 什么政策 ， 原则 ，或程序将帮助美国提供保持东北亚稳定的最佳机会 ， 同时保持其对日本和韩国的长期威慑承诺的信誉 ？本报告提出了一种风险管理方法来扩大对日本和韩国的威慑 ， 这种方法旨在恢复盟友的信心和对美国战略能力的看法。美国在东北亚的联盟政策必须解决交叉问题 - 朝鲜核和导弹挑战 ， 盟友担心放弃和诱捕 ， 以及对美国波动性和判断力差的看法。因此 ， 本报告为美国政策建议了一系列行动和原则 ， 以减少日本和韩国对朝鲜核威胁的脆弱性 ， 解决他们放弃诱捕的恐惧 ， 并表明美国并没有失去保持它们和该地区安全所必需的战略敏锐度。 @ CNASDC3本报告的其余部分分三部分进行。第一个描述了日本和韩国在特朗普时代经历的日益增长的恐惧和不确定性 - 放弃和诱捕 - 以及对美国的看法S.战略上的无能激起了两种恐惧。第二部分解释了未能关注盟友恐惧的地缘政治后果，后果包括日本和韩国之间的军备竞赛，东北亚与核相关的风险增加，以及两个盟友在美国扮演战略破坏者角色的潜力S.大战略，因为他们对冲了美国创造的不确定性S.言行。最后，本报告提出了一系列原则和行动，旨在改善人们对美国的看法。S.可靠性和恢复盟友的信心。美国的战略能力。即使在最好的时候 ， 盟友也会在对被遗弃的恐惧和诱捕 ， 从未完全确定美国在最坏情况下捍卫他们的意愿 ， 也从未想被拖入一场不是他们选择的战争。对于韩国和日本来说 ， 麻烦的是 ， 特朗普政府在 2018 年 6 月与金正恩在新加坡会晤后宣布长期暂停在韩国的军事演习之前 ， 没有与这两个盟友进行磋商。第一部分 ： 联盟安全困境盟友对遗弃和诱捕的恐惧源于不确定性。对遗弃的恐惧描述了一种盟友对美国代表其发动战争的意愿缺乏信心 ， 而陷入恐惧描述了盟友的担忧 ， 即美国将做出对盟友来说代价高昂的决定。3 即使在最好的时候 ， 盟友也会在害怕被遗弃和被困住之间摇摆不定 ， 从不完全确定美国在最坏情况下保卫他们的意愿 ， 也从不希望被拖入一场非他们选择的战争。但这并不是最好的时代。日本和韩国官员很难追踪他们所依赖的美国对朝鲜的长期威慑的政策和意图。4他们很难理解谁真正代表特朗普政府说话，以及任何美国人都有多持久S.位置实际上可能是。而且，在最近的记忆中，他们第一次质疑美国的战略判断。日本和韩国不仅质疑美国的可靠性S.他们还怀疑美国是否意识到其关于朝鲜和亚洲的决策所涉及的风险和成本。从被遗弃到被困和回来盟友永远无法完全摆脱担心其赞助人可能会放弃它或将其拖入不必要的冲突的烦恼。日本和韩国的情况当然是这样 ， 这两个国家在前任总统任期内对放弃的恐惧和陷入困境之间摇摆不定。5联盟关系并没有恶化为灾难 ， 这仅仅是由于政策的干预。官员们修补篱笆 ， 加倍努力严肃地承担联盟管理的任务。但是在唐纳德 · 特朗普的总统任期内 ， 日本和韩国不仅经历了严重的遗弃和陷入恐惧 ， 他们有时同时经历了这两种恐惧 - 而且美国官员没有做出明显的努力来解决困扰他们的问题。在 2017 年的朝鲜核危机中 ， 韩国和日本处于事件的前线 ， 但处于决策的边缘 ， 因为特朗普和金正恩进行了无端的威胁和侮辱。6 如果战争爆发 ， 这两个国家都会被蹂躏 ， 然而 ， 在公众发出盛大的威胁之前 ， 这两个国家都没有被咨询过 ， 也没有多少投入到华盛顿如何评估这场危机。7韩国经历了强烈的恐惧诱捕 - 通过恶意或失误 ， 美国将最终陷入核战争 新的美国安全中心 | 2020 年 7 月恢复战略能力 ： 在拥有核武器的朝鲜中如何应对东北亚联盟困境4朝鲜以南方为代价。8日本曾是战争中朝鲜导弹的早期受害者 ， 尽管在民间社会中比在政府中更有这种观点。9在 2018 年和 2019 年，盟国面临着相反的问题，因为美国与朝鲜进行了高线外交，不仅有可能使他们在军事上暴露更多，而且甚至没有阻止朝鲜进行导弹试验，因为据称外交仍在继续。特朗普在没有进行有意义的准备的情况下进行了仓促的首脑会议和与金正恩的秘密信件。10 对于盟友来说 ， 麻烦的是 ， 在美国总统权衡并做出涉及他们命运的决定之前 ， 特朗普政府没有与日本或韩国进行磋商。11两个盟友都不知道特朗普在 2018 年会见金后会宣布长期暂停在韩国的军事演习 ， 他们也不知道特朗普会停止常规的具有核能力的轰炸机部署 - 主要目的是向他们保证美国延长的威慑承诺是可信的。12因此 ， 毫不奇怪 ， 日本官员和韩国国防机构担心特朗普总统会被操纵与朝鲜达成协议 ， 这将使他们没有美国的核保护伞 ， 并且比以往任何时候都更容易受到朝鲜导弹的影响。13特朗普不稳定 ， 看似轻浮的方式在整个危机之后 ， 政府一直与朝鲜打交道 ， 破坏了盟国对美国作